Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Z. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 127a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) art. 17, art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 dalej u.ś.r.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2021 poz. 1481) i Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu i informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), po rozpatrzeniu wniosku A. M. (dalej jako skarżąca lub strona) odmówił prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na ojca J. Ś. z uwagi na niespełnione przesłanki ustawowe.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że 31 maja 2022 roku do organu wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem. Organ ustalił, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji mimo zgłaszanych problemów zdrowotnych małżonki podopiecznego i brak zamieszkiwania jej z mężem nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.
Ponadto organ wskazał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od od marca 2022 roku. Pan J. Ś. w momencie powstania stopnia niepełnosprawności był osobą pełnoletnią, a zdaniem organu do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności przed ukończeniem 18-go roku życia lub w trakcie nauki w nie później niż do 25 roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Organ zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawną dorosłą osobą ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Burmistrza skutkiem tego wyroku nie było jednak uchylenie ww. przepisu, wobec czego uznał, że obecny stan prawny ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
A. M. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, że J. Ś. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia 16 maja 2022r. nr [...] zaliczony został na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z powyższego dokumentu wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność J. Ś.. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 marca 2022r. Faktyczną opiekę nad chorym rodzicem sprawuje córka - A. M., co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i nie jest kwestionowane. Wnioskująca w związku z obowiązkami opiekuńczymi nie podejmuje zatrudnienia. Z akt sprawy wynika także, że J. Ś. pozostaje w związku małżeńskim z E. Ś.. Małżonka wymagającego opieki oświadczyła, że nie mieszka z mężem i od ponad 6 lat nie ma z nim nic wspólnego. Ponadto ze względu na jej stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się mężem, który obecnie mieszka z córką (k. [...]). Do akt nie przedłożyła żadnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do wskazywanej przez organ I instancji niespełnionej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO wskazało, że organ I instancji błędnie zastosował ww. przepis bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu.
Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że skarżąca nie spełnia jednak innej przesłanki uprawniającej ją do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, iż A. M., jako córka wymagającego opieki J. Ś., jest w rozumieniu przepisu art. 128 k.r.o., osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca. Jednakże w związku z tym, że wymagający opieki jest żonaty, to obowiązek alimentacyjny wobec niego ciąży w pierwszej kolejności na jego żonie. Podkreślono, że obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego wynika z treści przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych krewnych małżonka. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO stwierdziło, że E. Ś. (71 l.) - małżonka wymagającego opieki nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Okoliczności powołane przez nią w oświadczeniu są zdaniem Kolegium niewystarczające do uznania, że obowiązek alimentacyjny wobec chorego przeszedł na córkę. Zdaniem Kolegium najistotniejsze w sprawie jest to, że żona podopiecznego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Fakt pozostawania małżonków w nieformalnej separacji nie zwalnia żony wymagającego opieki z obowiązku alimentacyjnego wobec męża.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. M. reprezentowana przez adwokata podała, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosi o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy jej ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem.
A. M. ubiegała się o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia 16 maja 2022r. nr [...] zaliczony został na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W sprawie nie było sporne, że skarżąca mieszka i faktycznie sprawuje opiekę nad J. Ś..
Odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (tymczasem z dokumentacji wynika, że orzeczenie zostało wydane kiedy J. Ś. miał ukończone 70 lat). Drugą przesłanką odmowy była okoliczność, że podopieczny pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej.
Słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd podziela także zasadnicze motywy decyzji organu drugiej instancji, przemawiające za odmową przyznania A. M. świadczenia pielęgnacyjnego.
Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Sąd podziela tę ostatnio dominującą linię orzecznictwa, która aprobuje zawężającą wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet jeśli faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowisko takie, jako odpowiadające literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku z dnia z dnia 9 lutego 2021 r. I OSK 2390/20, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, że z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.
Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu (dziecku) na niepełnosprawnego rodzica, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.
Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej.
Analiza sprawy wskazuje, iż ojciec skarżącej – J. Ś. pozostaje w związku małżeńskim z E. Ś., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem ta okoliczność wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności, tj. skarżącą. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – jak wyżej wspomniano - wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dopóki więc istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające, poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są przy tym wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2022r., IV SA/Po 1015/21, CBOSA).
Wprawdzie ustalono, że E. Ś. nie zamieszkuje z J. Ś. i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, ale pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przepis art. 17 ust. 1 nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021r., I OSK 716/21, LEX nr 3282964). Niezamieszkiwanie E. Ś. z mężem automatycznie nie może być uznane za przeszkodę do sprawowania opieki. Organy ustaliły, że E. Ś. i J. Ś. pozostają w separacji, ale nieformalnej i właśnie ten fakt decyduje o tym, że małżonkowie zobowiązani są do świadczenia sobie pomocy. A na pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków wskazuje z kolei art. 130 k.r.o. Ani rozwód, ani separacja w tej sprawie nie była orzeczona, a dopiero takie orzeczenia stanowiłoby podstawę do rozważenia możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022r., II SA/Po 936/21, CBOSA). Innymi słowy w świetle przepisów prawa państwo Świtała pozostają małżeństwem i są wzajemnie zobowiązani do alimentacji.
W orzecznictwie podnoszone jest, że w sytuacji, w której osoba niepełnosprawna posiada małżonka, który nie chce jednak realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec niej to i tak jest osobą zobowiązaną w rozumieniu at. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Taka osoba winna realizować swój obowiązek poprzez faktyczne sprawowanie opieki nad małżonkiem lub zapewnić odpowiednie środki na sprawowanie tej opieki. Zupełnie bez znaczenia jest okoliczność, iż małżonek osoby niepełnosprawnej nie mieszka z współmałżonkiem. Taki obowiązek nadal istnieje i jego realizacja może zostać wymuszona w drodze postępowania przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Gliwicach z 11.03.2022 r., II SA/Gl 59/22, LEX nr CBOSA).
Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że zasadnie organy odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ponieważ J. Ś. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopiero po sformalizowaniu separacji lub rozwodu możliwe stanie się wystąpienie przez skarżącą o świadczenie pielęgnacyjne.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).