Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. w sprawie dotyczącej decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. nakazującej L. i K. K. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości: zlikwidowanie (skucie) fragmentów odpadającego tynku ze ścian zewnętrznych (granicznej od działki [...] oraz od strony Rynku) budynku mieszkalno-usługowego położonego w K. przy ul. [...] (nr ewid. działki [...]), odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek J. K. pt. "żądanie strony wznowienia postępowania". Wnioskujący skierował swoje żądanie do podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego "na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 kpa w imieniu własnym wnoszę o wznowienie postępowania w sprawie decyzji znak: [...] z dnia dnia [...] r.". J. K. podniósł, ze bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowego orzeczenia. O okolicznościach stanowiących podstawę skierowanego wniosku o wznowienie postępowania dowiedział się w dniu [...] r. z doręczonego mu w tym dniu orzeczenia w trybie informacji publicznej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania, jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r., a następnie pismem z dnia [...] r. zobowiązał J. K. do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia (przesłania kopii dokumentów) jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Odpowiadając na powyższe wezwania J. K., pismem z dnia [...] r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i zgłosił swoje wstąpienie do sprawy w charakterze następcy prawnego poprzedniego współwłaściciela nieruchomości.
Następnie organ, w celu wyjaśnienia możliwości wstąpienia do sprawy T. K. w charakterze następcy prawnego poprzedniego współwłaściciela i poczynienia prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, wezwaniem z dnia [...] r. zobowiązał T. K. do uzupełnienia dokumentów sprawy. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia [...] r., T. K. przekazał wydruk stosownych fragmentów ksiąg wieczystych.
Następnie organ wskazał, że przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej fazie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. W niniejszej sprawie organ przeprowadził procedurę etapu wszczęcia postępowania na żądanie J. K. i zakończył ten etap postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji badał wyłącznie czy wniosek J. K. o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym wart. 148 K.p.a. oraz czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych wart. 145 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 149 §2 K.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Na tym etapie organ administracji nie badał czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem uznał, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie winna nastąpić w następnej fazie postępowania, prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zatem, na tym etapie wstępnym postępowania organ nie badał prawdziwości stwierdzonej przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśniał jej istnienia, a tylko dokonał oceny prawnej, czy we wskazanych konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową. W kolejnym etapie organ dokonuje właśnie badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje.
W przedmiotowej sprawie, jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ostatecznej decyzji z dnia [...] r, J. K. oraz następca prawny T. K. wskazali, że jako strona bez własnej winy nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu. Jak wyjaśniono, stosownie do treści art. 28 K.p.a. strona postępowania można być wyłącznie, gdy wykaże się przysługiwanie interesu prawnego, który oparty jest o konkretny przepis prawa materialnego i z którego wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. T. K. w piśmie z dnia [...] r. wskazał na okoliczności, które mówią o istnieniu jego interesu prawnego, a mianowicie "Mój interes prawny wynika z treści art. 140 Kodeksu cywilnego i 144 Kodeksu cywilnego nakazujących korzystanie z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zarazem zakazującym podejmowania przez właściciela działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych".
Na potwierdzenie powyższego T. K. wskazał, że "Ściana północna budynku usytuowanego przy ul. [...] graniczy bezpośrednio z drogą przy ul. [...], której jestem współwłaścicielem. Ściana ta znajduje się bardzo złym stanie technicznym, a odpadający z niej tynk opada bezpośrednio na przedmiotową drogę, powodując nie tyłko konieczność jego usuwania, ale również zagrażając bezpieczeństwu użytkowników tej drogi, nie wspominając już o oszpeceniu otoczenia. Bez wątpienia dochodzi więc do zakłócenia korzystania z mojej nieruchomości ponad przeciętną miarę i bezpośredniego oddziaływania na nią przez nieruchomość położoną przy ul. [...]. (...)".
T. K. jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] składającej się z działki nr [...]. Natomiast, przedmiotowa ściana budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego w K. przy ul. [...], objęta postępowaniem organu jest usytuowana na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...]. Działka nr [...] nie jest współwłasnością T. K.. Jest to działka sąsiednia, w stosunku do nieruchomości, której współwłaścicielem jest obecnie T. K.. Nic można jednak zgodzić się z poglądem wyrażonym przez T. K., że w niniejszej sprawie, prowadzonej w ramach nadzoru budowlanego, dotyczącej stanu technicznego ściany granicznej budynku sąsiedniego, stroną może być właściciel sąsiedniej nieruchomości. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie rodzą dla właściciela sąsiedniej nieruchomości żadnych praw ani obowiązków w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do stanu technicznego obiektu, i ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, natomiast rodzaj podejmowanych przez organ nakazów zależny jest od ustalonych potrzeb. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 tej ustawy).
Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nich obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Zakres tych obowiązków wskazuje art. 5 ust. 2 ustawy, według którego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu. W przypadku stwierdzenia między innymi, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym istnieje przewidziana w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane możliwość nakazania przez właściwy organ jego właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Odpowiedzialność wskazanych podmiotów za właściwe użytkowanie obiektu wiąże się więc ze sposobem zarządzania obiektem.
Oznacza to, że jedynie właściciel lub zarządca budynku może być stroną postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego położonego w K. przy ul. [...] (nr ewid. działki [...]), natomiast właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w tym postępowaniu. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że nie zachodzi wskazywana przez J. K. i następcy prawnego T. K. przesłanka żart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem nie ma on przymiotu strony. Stąd postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 66 § 1 ustawy Prawo budowlane polegający na błędnym przyjęciu, że strona w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym może być tylko właściciel lub zarządca obiektu, podczas, gdy do ustalenia pozostałych stron powinien mieć zastosowanie art. 28 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych interes prawny w sprawie w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalno – usługowego położonego w K. przy ul. [...] posiadali jedynie właściciele przedmiotowego budynku. Właściciele sąsiednich działek – w tym T. K., nie legitymują się zatem interesem prawnym. Co więcej, organ zwrócił uwagę, że w toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono, jakoby stan techniczny budynku powodował ograniczenie możliwości korzystania z działek sąsiednich, a więc nie można mówić o posiadanym przez T. K. interesie prawnym w rozumieniu art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.).
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata Ł. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego polegający na błędnym przyjęciu, że właścicielowi obiektu sąsiadującego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym oraz zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez ustalenia stanu faktycznego stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawdzie materialnej, a w szczególności brak ustalenia, czy nieprawidłowości stwierdzone w przedmiotowym budynku zakłócałby korzystania z nieruchomości skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. nakazującej L. i K. K. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości: zlikwidowanie (skucie) fragmentów odpadającego tynku ze ścian zewnętrznych (granicznej od działki [...] oraz od strony Rynku) budynku mieszkalno-usługowego położonego w K. przy ul. [...] (nr ewid. działki [...]).
Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi istota zawisłego sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżący T. K. – jako właściciel działki [...], mógł być stroną postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją z dnia [...] r.
W realiach rozpatrywanej sprawy decyzje organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji, wydana na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. podjęta została wobec ustalenia, że stroną postępowania, zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane może być tylko właściciel nieruchomości, której ono dotyczy.
Niewątpliwie, dokonując analiza orzeczeń sądów administracyjnych można odnaleźć stanowisko, zgodnie z którym w sprawach o odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści takich obiektów, a osoby trzecie przymiotu strony nie mają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2444/10, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lipca 2007 r. sygn. II OSK 999/06, Baza NSA). Sąd zwraca jednak uwagę, że w orzecznictwie odnotowano również stanowisko, zgodnie z którym skoro ani art. 61, ani art. 66 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym tylko do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu, to do ustalenia pozostałych stron winien mieć zastosowanie art. 28 K.p.a. Tym samym stroną może być również inny podmiot, mający interes prawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1204/13, Baza NSA).
Tym samym rozważenia w niniejszej sprawie wymagało, czy w stan techniczny ścian zewnętrznych (granicznej od działki [...] oraz od strony Rynku) budynku mieszkalno-usługowego położonego w K. przy ul. [...] (nr ewid. działki [...]) może stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego lub osób przebywających na jego posesji stanowiącej drogę (działka nr [...]). Mieć bowiem należy na względzie, że przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego nakazują korzystanie z prawa własności zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem i zarazem zakazującym podejmowania przez właściciela działań, które mogą zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanej bezpośrednio przy nieruchomości objętej sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, że stan techniczny stan techniczny ścian zewnętrznych (granicznej od działki [...] oraz od strony Rynku) budynku mieszkalno-usługowego położonego w K. przy ul. [...] (nr ewid. działki [...]) był nieodpowiedni, przy czym, co w toku postępowania podnosił skarżący, elementy tynku spadają na jego nieruchomość. Okoliczność powyższa nie została nigdy zakwestionowana przez organy administracji, co w ocenie Sądu przesądza, że stan ściany jest niewłaściwy i zagraża zarówno skarżącemu, jak i innym osobom.
Tym samym trafnie skarżący wywiódł swój interes prawny do udziału w tej sprawie z naruszenia prawa własności. Prawo własności podlega bowiem daleko idącej ochronie i nikt nie może być pozbawiony takiej ochrony w innym trybie wyraźnego przepisu ustawowego. Nie można dokonywać takiej wykładni art. 61 i następnych ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą nawet w przypadku stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego budynku i bezpośredniego oddziaływania takiego budynku na obiekt sąsiedni – właściciel tego sąsiedniego obiektu nie mógł być stroną w postępowaniu.
Sąd wskazuje, że taki stan organ odwoławczy utożsamił z istnieniem po stronie skarżących jedynie ich interesu faktycznego. Jak jednak wskazano w powołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w takiej sytuacji, jak ma miejsce w niniejszej sprawie, skarżącego chroni art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, nakazujący korzystanie z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zarazem zakazującym poodejmowania przez właściciela działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji rozpatrując przedmiotową sprawę wadliwie uznały, że po stronie skarżącego nie występuje interes prawny. Błędnie bowiem uznano, że nie ma żadnej możliwości, aby właściciele nieruchomości sąsiadującej nie mogli być stroną w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Sąd podkreśla bowiem, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą być uznani za stronę, jeżeli stan techniczny budynku lub sposób jego użytkowania bezpośrednio zagraża prawnie chronionym prawom właścicieli sąsiedniej nieruchomości.
Z tych wszystkich względów zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U z 2015 poz.1800).