Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 797/18

Uzasadnienie

Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wydaną [...], ustalił warunki zabudowy dla zabudowy produkcyjnej – dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjny na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie wsi [...], w gminie [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ wskazał, że na terenie działek nr [...] i nr [...] w obrębie wsi [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ten teren w nieobowiązującym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego wsi [...] był przeznaczony pod zabudowę produkcyjną. Funkcjonowała tam piekarnia. Przeznaczenie tych działek pod zabudowę produkcyjną zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm, dalej: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie wymaga analizy terenu w celu określenia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji i formy zabudowy.

Projektowana inwestycja będzie realizowana na działkach zabudowanych, położonych obok zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolniczą na działkach nr [...] i nr [...]. Teren inwestycji graniczy od północy i południa z zabudową zagrodową, od wschodu z gruntem rolnym, od zachodu jest usytuowany wzdłuż drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...]. Istniejący budynek został wybudowany w granicy działki z gruntem rolnym na działce nr [...]. W granicach działek zabudowy produkcyjnej z zabudową zagrodową należy utrzymać dopuszczalny poziom hałasu jak dla terenu zabudowy zagrodowej zgodnie z Prawem ochrony środowiska. Inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjny. Działki położone są w obszarze chronionego krajobrazu "Pojezierza Wałeckiego i Doliny Gwdy". Leżą w granicach GZWP nr [...] "[...]".

Projekt decyzji przedstawiono do uzgodnień Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], który nie zajmując stanowiska w terminie 21 dni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnił pozytywnie powyższą inwestycję. Projekt decyzji przedstawiono również do uzgodnień Ministrowi Środowiska oraz Marszałkowi Województwa [...], który nie zajmując stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnił pozytywnie powyższą inwestycję.

[...] (dalej: skarżący), pismem z dnia [...] marca 2018 r., wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego stanowiska, skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja ogranicza przyznane mu uprawnienia do zabudowy w każdej z lokalizacji wynikających z uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie skarżącego, zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjny na działkach nr [...] i nr [...] zaburzy urbanistyczną całość tego terenu, gdyż prowadzić będzie do możliwości funkcjonowania w strefie zabudowy mieszkaniowej obiektu produkcyjnego, co będzie skutkować znaczną uciążliwością dla mieszkańców. Na obszarze analizowanym nie ma obiektu podobnego do obiektu produkcyjnego, co pozwalałoby uznać zamierzenie inwestora jako dopuszczalne w świetle wymogów ładu przestrzennego.

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli również [...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego stanowiska, organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną okolicznością w sprawie jest jednak to, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1989 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 starej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., obszar objęty wnioskiem inwestora przeznaczony był na cele przemysłu i składu oznaczone symbolem 3PS, a z części opisowej określony jako teren istniejącej piekarni, czyli zakładu produkcyjnego. Postępowanie z wniosku inwestora powinno być przeprowadzone w trybie uproszczonym tj. bez analizy urbanistycznej terenu sąsiedniego.

Badając poprawność rozstrzygnięcia w tym trybie Kolegium zważyło, że projekt decyzji opracowany został przez uprawnionego urbanistę, który dokonał też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W kontrolowanej decyzji, zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy w szczególności w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zaznaczając, że realizacja inwestycji nie może pogorszyć warunków użytkowania osób trzecich a poziom hałasu dla działek sąsiednich musi być zachowany jak dla zabudowy zagrodowej. Zarówno inwestor, jak i właściciele nieruchomości sąsiednich byli skutecznie informowani o czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Decyzja jest właściwie podpisana i zawiera wymagane załączniki, w tym aktualną mapę w skali 1:1000 z wrysowanym terenem inwestycji, której aktualność potwierdzono na dzień [...] listopada 2017 r. Spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z ustawy umożliwiające posadowienie na wskazanej nieruchomości inwestycji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Organ podkreślił również, że wymóg łącznego spełnienia ustawowych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a organ odwoławczy do utrzymania w mocy tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności stron postępowania, gdyż jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Kwestie wskazane w odwołaniu będą przedmiotem badania na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem w szczególności art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz.1332, ze zm.). W niniejszym postępowaniu organ określił jedynie ogólne, opisane wyżej wymagania dotyczące ochrony osób trzecich.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie:

1. 1) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy produkcyjnej – dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjny na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie wsi [...], w gminie [...]
2. 2) art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjny na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie wsi [...], w gminie [...], mieści się w pojęciu "inwestycja produkcyjna",
3. 3) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego,
4. 4) art. 10 § 1 k.p.a. - polegające na uniemożliwieniu stronom wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego,
5. 5) art. 80 k.p.a. - polegające na wykroczeniu poza zasadę swobodnej ocenę całokształtu materiału dowodowego,
6. 6) art. 107 § 3 k.p.a. i art.11 k.p.a. - poprzez brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności podniesionych przez skarżącego w treści odwołania i odniesienia się do poszczególnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia,
7. 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślił, że skoro przepis art. 61 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza wyjątek od przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 tej ustawy, musi być wykładany w oparciu o ściśle określone kryteria, a zatem przy interpretacji pojęcia "inwestycja produkcyjna" nie można swobodnie przyjmować, że wszelkie obiekty mogą być uznane za produkcyjne, jeżeli teren przeznaczony jest na cele przemysłu.

Zdaniem skarżącego, nie odniesiono się w decyzji, czy obiekt piekarni nadal istnieje, czy istniał w ogóle i była w nim prowadzona działalność produkcyjna, czy w ogóle uzasadniona jest kontynuacja funkcji wynikającej z planu, skoro planowany do realizacji budynek nie stanowi wprost kontynuacji funkcji występującej w analizowanym obszarze oraz koliduje z funkcją istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem.

Skarżący wskazał również, że obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnieniu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Nadto, zdaniem skarżącego, w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż w aktach organu I instancji udostępnionych stronom do zapoznania się z nimi brak było uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. oraz załączników graficznych do planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., wniesionym w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy w zakresie inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjny.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie jest spornym w sprawie spełnienie przesłanek wymienionych w przytoczonym przepisie w punktach 2-5. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że teren ma dostęp do drogi publicznej, istnieje wystarczające uzbrojenie a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez wydaną decyzję innych przepisów, również wniesiona skarga nie zawiera w tym zakresie zarzutów. Spornym w sprawie jest jedynie stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

Jak podkreśla to bowiem organ, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 ww. ustawy, nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.

1. Jak wskazuje się w orzecznictwie, termin "inwestycje produkcyjne", który na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie posiada definicji legalnej, a zatem jest tzw. terminem nieostrym. Termin ten musi być więc każdorazowo definiowany przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt: II OSK 1845/15, LEX nr 2342971).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zasada dobrego sąsiedztwa jest w rozpoznawanej sprawie wyłączona przepisem art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wynika z akt sprawy, na przedmiotowym terenie obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony przez Gminną Radę Narodową w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r. Plan powyższy obowiązywał do roku 2000, kiedy to utracił moc w związku z upływem terminu wyznaczonego w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). W treści ww. planu, sporny teren określony był jako teren istniejącej piekarni G.S. oraz magazynu zbożowego G.S. – adaptacja obiektów. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że był to wówczas teren przeznaczony na cel produkcyjny. Niewątpliwą bowiem funkcją piekarni jest właśnie produkcja. Nie ma przy tym również znaczenia, że inwestycja, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy nie samego budynku piekarni lecz magazynu. Ustalenia zawarte w obowiązującym do 2000 r. planie dotyczą bowiem całego terenu spornej działki a nie konkretnego budynku posadowionego na niej.

Skarżący podkreślił także, że nie odniesiono się w decyzji, czy obiekt piekarni nadal istnieje, czy istniał w ogóle i była w nim prowadzona działalność produkcyjna, czy w ogóle uzasadniona jest kontynuacja funkcji wynikającej z planu, skoro planowany do realizacji budynek nie stanowi wprost kontynuacji funkcji występującej w analizowanym obszarze oraz koliduje z funkcją istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. W ocenie Sądu, powyższe kwestie nie mają jednak znaczenia w sprawie. Obowiązujące organ przepisy odnoszą się jedynie do treści planów a nie do sytuacji jaka faktycznie miała miejsce na danej działce i jak kształtuje się ona obecnie.

Skarżący, we wniesionej skardze zarzucił także organowi dopuszczenie się naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnieniu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie sposób się jednak zgodzić z powyższym stanowiskiem. Rolą organu jest bowiem przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy, przy zachowaniu zasady przekonywania. Sąd nie dostrzega by organ w swoich rozważaniach pominął istotne argumenty skarżącego, tym samym zarzut powyższy nie może zostać uznany za zasadny.

Nadto, zdaniem skarżącego, w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż w aktach organu I instancji udostępnionych stronom do zapoznania się z nimi brak było uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. oraz załączników graficznych do planu. W ocenie Sądu, mimo że powyższy zarzut jest co do zasady uzasadniony, nie może wpłynąć na wynik sprawy. Wskazać należy, że aktach sprawy faktycznie nie znajdował się wypis z miejscowego planu zagospodarowania do roku 2000. Brak ten został uzupełniony dopiero pismem z dnia [...] maja 2018 r., jednakże nie wpłynęło to w istotny sposób na sytuację procesową skarżącego.

Skarżący przed podjęciem decyzji co do inicjowania postępowania sądowego w sprawie mógł bowiem zapoznać się z tym dokumentem. Znajduje on się również w aktach sądowych. Eliminacja z obrotu prawnego wydanej decyzji z powodu braku w aktach sprawy przedmiotowego dokumentu (niewątpliwie istotnego) byłaby niecelowa. Skarżący mając ostatecznie możliwość zapoznania się z jego treścią nie sformułował wprost co do tego dokumentu żadnych zarzutów. Nie sposób więc przyjąć, by jego brak na wcześniejszym etapie postępowania mógł stać się przyczyną uchylenia wydanej decyzji.

Podobnie odnieść się należy do zarzutu skarżącego uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący nie wykazał, by ta okoliczność miała negatywne skutki dla jego sytuacji procesowej. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1691/18, LEX nr 2610204). W rozpoznawanej sprawie, skarżący w żadnym razie nie wykazał, by uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego sprawy w jakikolwiek sposób mogło wpłynąć na jej końcowe rozstrzygnięcie.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych przez skarżącego we wniesionej skardze, jak również, działając z urzędu nie dopatrzył się w sprawie innych uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, wniesiona skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).