Uzasadnienie
Pismami z dnia [...] listopada 2020 r. i z dnia [...] listopada 2020 r. W. M. N. przy ul.N. w G. W. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) i P. K. wnieśli skargi na wskazaną w rubrum decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla S. W. budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" z lokalem usługowym w parterze budynku wraz z budową dróg i parkingów w miejscowości G. W., na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Po [...] i II SA/Po [...].
Wraz ze skargą Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zwróciła szczególną uwagę na opisane szczegółowo w skardze zarzuty naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: "R.w.t.") oraz naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. o warunkach zabudowy oraz § 271-273 w zw. z § 3 pkt 16 R.w.t.
Skarżąca wskazała, że ma świadomość, iż powyższe kwestie (jak i pozostałe zarzuty skargi) będą badane przez Sąd, jednakże realizacja przez inwestora udzielonego mu pozwolenia może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie bowiem wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co pozbawi inwestora możliwości jej dokończenia. Wziąwszy zaś pod uwagę zarówno nakład środków, jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania przez sąd administracyjny wyroku w niniejszej sprawie. Inwestor rozpoczął budowę i ponosi związane z nią koszty. Odwrócenie skutków zaskarżonej decyzji organu administracji z pewnością będzie wiązać się z wysokimi kosztami, których na obecnym etapie można jeszcze uniknąć.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], Sąd połączył sprawę ze skargi W. M. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi P. K. i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Po [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest niezasadny.
W celu zajęcia merytorycznego stanowiska wobec żądania strony skarżącej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 32/18 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 150/14).
Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09).
W dalszej kolejności należy zaznaczyć, że argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji musi być odpowiednia, a więc w sposób przekonywujący pokazywać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. Uwzględnienie wniosku uzależnione jest bowiem od staranności jego sporządzenia. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokładnego przytoczenia okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji, przy czym przedstawiona argumentacja musi być spójna i odnosić się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi bowiem być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa ubiega się wstrzymania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wobec tego wyjaśnienia wymaga, że wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, WSA we Wrocławiu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 467/11).
Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji.
Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać, dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową jest niewystarczająca, aby uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca była bowiem zobowiązana do wykazania, że to w stosunku do niej (a nie inwestora) istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem skarżąca nie wykazała konkretnych zdarzeń czy okoliczności, które potwierdziłyby, że w stosunku do niej wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Skarżąca zakwestionowała natomiast zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, choć przeświadczenie strony o tym, iż decyzja jest merytorycznie niesłuszna i narusza prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt FZ 358/04), wobec czego merytoryczne zarzuty skargi nie stanowią przesłanki wstrzymania wykonania aktu.
Kontrola legalności zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tego aktu będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Analizując przedstawione przez stronę okoliczności w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., Sąd nie mógł więc dokonać oceny zarzutów skargi. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, a zwłaszcza orzeczenie Sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów nieuprawnione byłoby odnoszenie się na typ etapie do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych związanych z kontrolą legalności zaskarżonej decyzji.
Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala więc wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Pozbawiona racji bytu jest przy tym argumentacja o konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na narażenie inwestora na znaczne koszty w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę. Inwestor ma bowiem prawo, a nie obowiązek, do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Nie musi korzystać z tego prawa i to od jego woli zależy, czy będzie prowadził budowę na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zaskarżonej do sądu administracyjnego. To on ponosi przy tym ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego.
Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.
/-/ E. Podrazik