Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2010 r. Burmistrz Gminy R., po rozpatrzeniu wniosku A. i G. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku [...] oraz rozbudowie, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-mieszkalny na terenie działki nr [...] obręb [...].
W ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu wskazano: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna / zabudowa usługowa". W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał, iż obowiązująca linia zabudowy pozostaje bez zmian, zaś wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 100% powierzchni terenu objętego wnioskiem.
Szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku [...] pozostała bez zmian; określając geometrię dachu organ ustalił, iż dla głównej części budynku kąt nachylenia i układ połaci dachowych pozostaje bez zmian, a ponadto dla rozbudowy, przebudowy wraz ze zmianą użytkowania budynku gospodarczego na budynek handlowo-mieszkalny dach płaski do 12° jako taras na wysokości 1 piętra; dowolny układ połaci dachowych (taras).
W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, iż wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (szerokość obszaru analizowanego organ zakreślił na 50 m wokół działki budowlanej) i przeprowadzono pisemną analizę funkcji oraz cech występującej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalił, iż teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, a dokonując analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 powołanej ustawy stwierdził, iż planowana inwestycja jest zgodna z wymogami zawartymi w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym z przepisami szczególnymi. Organ wskazał między innymi na uzgodnienie projektu decyzji z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...]) i wyjaśnienie przez inwestorów (w pismach z dnia 6 i 13 lipca 2010 r.) nieścisłości związanych z wysokością tylnej części budynku.
Organ wyjaśnił, iż w analizie urbanistycznej zachowano bez zmian parametry dla głównej bryły budynku, a dla części działki określono jednie kąt nachylenia dachu i układ połaci dachowych, co zostało zaakceptowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w wyżej przywołanym postanowieniu. Natomiast kwestia możliwości realizacji tego zamierzenia w miejscu wskazanym przez inwestora będzie rozstrzygana dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M. - właściciel sąsiedniej działki nr [...]. Strona podniosła, iż decyzja dopuszczając zabudowę 100% działki nr [...] umożliwia sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy z jego działką, na co się nie zgadza. Powołał się na zasady sytuowania względem siebie budynków w i przy granicy, zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), kwestionował sytuowanie stropodachu z tarasem bezpośrednio przy krawędzi wewnętrznego dziedzińca, w granicy jego działki budowlanej.
Skarżący podał, iż nie odwołuje się od całości decyzji, natomiast domaga się "odsunięcia planowanej budowy o przynajmniej 1,5 m od granicy" jego działki wzdłuż całego należącego do niego dziedzińca. Skarżący kwestionował również określenie funkcji istniejącej zabudowy podnosząc, iż jego zdaniem kamienice usytuowane wzdłuż ul. [...] [w [...]] mają charakter jednorodzinny z usługami zlokalizowanymi w przyziemiu. Ponadto zarzucił brak precyzji w określeniu wysokości planowanej rozbudowy i zwieńczającego budynek dachu płaskiego - tarasu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] października 2010 r. (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podzielił wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dokonaną przez organ I instancji. Kolegium wskazało, iż działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...] zabudowana jest kamienicą oraz usytuowanym w tyle kamienicy budynkiem gospodarczym i z pozostawionym wąskim przejściem wolnym od zabudowy. Kolegium podniósło, iż z akt sprawy wynika, że działka zabudowana jest obecnie w 91%, zaś inwestycja polegać ma na zwiększeniu powierzchni zabudowy tej działki do 100%, bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi, to jest działkami nr [...] i [...] poprzez zabudowę wąskiego przejścia, przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na handlowo-mieszkalny bez zmian parametrów głównej bryły budynku.
Przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym istnieje działka nr [...] położona przy ul. [...] w [...], zabudowana w 100%. Kolegium uznało, iż wskutek przeprowadzania analizy zarówno funkcja, jak i przyjęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji stanowią kontynuację funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów występującym w obszarze analizowanym. Kolegium uznało, iż projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również uzyskała wymagane uzgodnienie w zakresie ochrony konserwatorskiej zabytków.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, iż w obowiązującym stanie prawnym zgoda właścicieli działek sąsiednich na zabudowę w granicy nie jest konieczna dla wydania decyzji warunkach zabudowy, bowiem sama decyzja nie daje inwestorowi uprawnienia do budowania w granicy, a zagadnienia sytuowania zabudowy w takich warunkach będą rozstrzygane w oparciu o przepisy wyżej wskazanego rozporządzania wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. na etapie prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto organ wyjaśnił, iż wysokość tylnej części budynku, mierzona od poziomu terenu do poziomu tarasu - płaskiego dachu mieścić się będzie w przedziale 3,0 – 3,6 m i zamykać się będzie pomiędzy istniejącymi murami,pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...].
J. M. nie zgodził się decyzją organu odwoławczego i wniósł do tutejszego Sądu skargę zarzucając obydwu wydanym w sprawie decyzjom naruszenie art. 5 Prawa budowlanego i innych przepisów, w szczególności § 12, rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto art. 77 kpa. Skarżący domagał się uchylenia obydwu decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza w ramach planowanej rozbudowy istniejącego budynku zabudowę 100% powierzchni działki nr [...], tym samym umożliwia budowę bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną skarżącego (nr [...]), bowiem planowana zabudowa "ma przylegać na całej szerokości do dziedzińca Skarżącego". Takie usytuowanie jest niezgodne z przepisami wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego, w szczególności z § 12, nadto realizacja tarasu w ustalonej lokalizacji zagrozi prywatności i mieniu skarżącego.
Skarżący nie kwestionując całości inwestycji domagał się odsunięcia planowanej zabudowy o przynajmniej 1,5 m od granicy jego działki budowlanej wzdłuż całego należącego do niego dziedzińca. Podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu co do wadliwie określonej przeważającej funkcji istniejącej zabudowy, jak i sposobu określenia w warunkach zabudowy wysokości planowanej zabudowy. Ponadto podniósł, że zgodnie z § 12 przywołanego rozporządzenia usytuowanie obiektu w odległości nawet 1,5 m od granicy winno być określone już w decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, iż organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarówno funkcja, jak i przyjęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji stanowią kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów występujących w obszarze analizowanym.
W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2010 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium i podniósł, iż działka objęta warunkami zabudowy nie jest zlokalizowana w rejonie charakteryzującym się ścisłą i zwartą zabudową oraz że działki położone w tym rejonie są zabudowane w 100%, bowiem wystarczy dla przykładu wskazać działki nr [...], które mają niezabudowane podwórka i taras. Stwierdził, iż ani inwestor, ani organ nie określili na czym ma polegać planowany sposób zagospodarowania terenu co do rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek handlowo-mieszkalny, bowiem wniosek, jak i decyzja wskazuje sposób rozbudowy, przebudowy tylko budynku [...]. W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2011 r. skarżący zakwestionował aktualność mapy będącej załącznikiem do deczyji organu I instancji i twierdził, że projekt zaskarżonej decyzji powoduje przesunięcie granicy między działkami nr [...] i [...], zawłaszczając mur i ścianę działową. Ponadto stwierdził, iż zabudowa w 90% powierzchni terenu byłaby wystarczająca, co nie spowoduje ubytku dla nieruchomości skarżącego w dostępie do światła.
Na rozprawie skarżący podniósł, iż mapy stanowiące integralną część decyzji warunkach zabudowy nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu zabudowy, a ponadto część budynku gospodarczego na działce inwestora została wzniesiona samowolnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2010 r., utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji na działce nr [...]. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organy w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa trafnie uznały, że ustalenie warunków zabudowy działki dla przedmiotowej inwestycji jest zasadne.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., (art. 3 § 1, art. 134) Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, stanowiąca powielenie stanowiska organu I instancji, jest wadliwa i w takim samym stopniu narusza przepisy prawa procesowego, jak decyzja ją poprzedzająca. Waga stwierdzonego przez Sąd naruszenia tych przepisów uzasadnia uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.).
Powyżej opisana inwestycja polegająca na rozbudowie, przebudowie budynku [...] oraz rozbudowie, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-mieszkalny na terenie działki nr [...] obręb [...], wymagała ustalenia warunków zabudowy, bowiem zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W tym też zakresie nie ma racji skarżący, że inwestorzy (i organ) nie określili na czym ma polegać rozbudowa, przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-mieszkalny. Zawarte w aktach rzuty istniejącej zabudowy i planowana rozbudowa, jak również oświadczenia inwestorów w dostateczny sposób ujawniają ich zamiar inwestycyjny, polegający na rozbudowie dotychczas istniejącego budynku gospodarczego.
Takie też rozumienie zamiaru inwestycyjnego wspiera treść uzgodnienia projektu decyzji z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...]). Okoliczności sprawy wskazują, iż w części przyziemia inwestor zamierza włączyć przedmiotowy budynek gospodarczy do kompleksu pomieszczeń handlowych parteru istniejącego budynku [...], a dach przedmiotowego budynku gospodarczego wykorzystywać jako taras połączony z częścią mieszkalną (I piętrem) istniejącego budynku [...]. Warto zauważyć, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie można wymagać od inwestora takiego skonkretyzowania przyszłej zabudowy, jaki wymagany jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę, co wymaga uprzedniego sporządzenia projektu budowanego i jego zatwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany.
Zatem w tym zakresie, jak również co do zadeklarowanych intencji inwestorów w zakresie określenia wysokości tylnej części budynku - budynku gospodarczego z balustradą tarasu po rozbudowie - nie ma istotnych wątpliwości. Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie została wydana prawidłowo, o czym mowa poniżej.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie wadliwie została przeprowadzona analiza urbanistyczna, co nie pozwala na uznanie, że wymagania dotyczące nowej zabudowy (tu: rozbudowy) i zagospodarowania terenu zostały określone w warunkach kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, w której określono 5 warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Uregulowana w wyżej przywołanym przepisie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje przywołane przez organy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż niezależnie do faktu, że skarżący kwestionuje aktualność mapy w skali 1:500 przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...], o czym świadczą zapisy na tej mapie opatrzone datą [...] grudnia 2009 r., stwierdzić należy, że analiza wykonana w sprawie (bez daty, załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r., ze zmianami naniesionymi ręcznie, a datowanymi na [...] marca 2010 r.) jest nieprawidłowa w sensie formalnym i merytorycznym. Analiza urbanistyczna składająca się z części tekstowej i graficznej, powinna stanowić odrębne dokumenty od załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Taki wniosek wypływa wprost brzmienia § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 - nie zaś sama analiza utrwalona w postaci tekstowej i graficznej - zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).
Rozpatrywana analiza (część tekstowa) wykonana w niniejszej sprawie przed sporządzeniem projektu decyzji, poddanego następnie uzgodnieniu w zakresie ochrony zabytków, nie jest powiązana z częścią graficzną. Jedyna część graficzna analizy wraz z częścią opisową - obydwie opatrzone datą [...] sierpnia 2010 r. - zostały opisane jako załączniki do decyzji warunkach zabudowy, a nie do uzgodnionego projektu. Jak już wspomniano załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy powinny być wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną. W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że wadliwie przeprowadzona, wybrakowana analiza, opatrzona ręcznymi adnotacjami (co do powierzchni zabudowy i istniejącej zabudowy) datowanymi na [...] marca 2010 r. nie mogła stanowić podstawy do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, który został następnie poddany w dniu [...] kwietnia 2010 r. uzgodnieniu z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Przyjmując nawet, że analiza ta pokrywa się w części tekstowej z załącznikiem do decyzji - analizą składającą się z części tekstowej i graficznej, nadal wnioski tak łącznie rozpatrywanej analizy nie mogą się ostać w świetle obowiązujących przepisów. Przede wszystkim brak odniesienia wniosków analizy do konkretnych uwarunkowań istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki objętej inwestycją (nr [...]) powodują, iż jej wyniki muszą ulegają całkowitej dyskwalifikacji. Rozpatrując tę analizę w powiązaniu z załącznikami do decyzji w postaci analizy i części graficznej dołączonej do decyzji (z dnia [...] 2010 r.) stwierdzić należy, iż wymyka się weryfikacji sposób zakreślenia obszaru analizy, który powinien być przez organ uzasadniony i ponad wszelką wątpliwość obejmować co najmniej obszar w promieniu trzykrotności frontu działki, nie mniej niż 50 m licząc od środka działki.
Na mapie zakreślono wprawdzie kolorem czarnym owal wokół działki nr [...], jednakże nie został on opisany w legendzie mapy. Z kolei "obszar analizy" został zakreślony kolorem zielonym (linią przerywaną) i pokrywa się z zakreśloną na żółto granicą działki nr [...]. Ponadto cześć graficzna nie zawiera nieomal żadnych danych pozwalających na uznanie, na jakiej podstawie organ ustalił przeważającą funkcję zabudowy i występujący wskaźnik powierzchni zabudowy. W całym analizowanym obszarze została zaznaczona tylko działka objęta wnioskiem, a jedyny zapis odnoszący się do występującej w sąsiedztwie analizy to oznaczenie [...] naniesione na działkę sąsiednią względem działki nr [...]. Takie podstawowe uchybienia w zakresie przeprowadzenia analizy urbanistycznej całkowicie dyskwalifikują jej wyniki, a zatem również trafność wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy.
Wady analizy wprost znalazły przełożenie na wadliwość decyzji o warunkach zabudowy. Określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało dokonane bez jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze, który winien zostać poddany rzetelnej analizie, co - jak już wspomniano - w sprawie nie miało miejsca. Analiza w istocie nie odpowiada na podstawowe pytanie, czy zamierzona inwestycja w zakresie funkcji zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy stanowi kontynuację funkcji zabudowy i wskaźników cechujących zabudowę istniejącą w sąsiedztwie działki objętej warunkami zabudowy. Nie zawiera przede wszystkim średniej wartości występującego w tym obszarze wskaźnika powierzchni zabudowy (jak i parametrów i cech istniejącej zabudowy), o którym mowa w § 5 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Tymczasem co do zasady, to właśnie te średnie wartości powinny być podstawą do ustalenia tych warunków dla nowej zabudowy, z ewentualnymi odstępstwami, jeżeli znajduje to swoje uzasadnienie w wynikach analizy. Wystąpienie przesłanek odstąpienia od średnich wartości organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 kpa, a w decyzji uzasadnić spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08, LEX nr 525864, dostępne jw.).
Zdaniem Sądu, wobec braku odpowiedniej analizy uznać należy, iż dowolnie określono wskaźnik powierzchni dla zabudowy działki nr [...]. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy wskazał, iż wielkość powierzchni zabudowy wzrośnie do 100%, zgodnie z wnioskiem inwestora. W żadnym stopniu nie odniósł się jednak do tego, jaki wskaźnik występuje w sąsiedztwie, a jedynie ograniczył się do wskazania działki nr [...] zabudowanej w 100% powierzchni, całkowicie przy tym ignorując ustalenie jak ten wskaźnik przedstawia się dla innych działek w sąsiedztwie. Nawet określając w pierwszej analizie (bez daty) powierzchnię zabudowy istniejącej na działce nr [...] określił ją nieprawidłowo na 85%, podczas, gdy zgodnie z pismem inwestora z dnia [...] marca 2010 r. aktualna zabudowa zajmowała 91% tej powierzchni. Skoro z analizy nie wynika, jaka jest wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, bo obszaru takiego w ogóle prawidłowo nie wyznaczono, a przy tym błędnie określono go dla samej działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, to w istocie brak jest tak określenia średniej wartości tego wskaźnika, występującego w analizowanym obszarze, jak i powodów dla których organ ewentualnie odstąpiłby od zastosowania średniego wskaźnika w sprawie.
Ponadto warto zauważyć, iż w uzgodnieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zaaprobował zabudowę 100% powierzchni działki nr [...] poprzez zabudowę wąskiego przejścia w tyle działki akcentując zarazem, że czyni to "w tym wyjątkowym przypadku", bowiem uwzględnił fakt, że działka ta stanowi wycinek większej działki nr [...] (o lokacyjnych korzeniach), która uległa wtórnemu podziałowi. Zatem jego stanowisko nie może wzmacniać argumentacji organu co do występowania w sąsiedztwie wskaźnika zabudowy o wielkości 100%, tym bardziej jeżeli organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w istocie nie przeprowadził analizy charakteru i funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym.
Zarzuty dotyczące analizy urbanistycznej w pełni odnoszą się również do kwestii usytuowania planowanej rozbudowy budynku gospodarczego w granicy z działką nr [...]. Wbrew stanowisku Kolegium, iż decyzja o warunkach zabudowy nie daje inwestorowi uprawnienia do budowania w granicy, możliwa jest sytuacja, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie wiązała organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Na uzasadnienie powyższego warto wskazać pogląd tutejszego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 71/11, iż zawarta w wyżej przywołanym przepisie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Wspomniany przepis nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce, zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce, wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz służyć zapewnieniu ładu przestrzennego.
Określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy - a zatem wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej - jest w świetle § 12 ust. 2 dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, jednak każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej urbanistyczno-architektonicznej jednostki terenowej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem. Niewątpliwie przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy możliwość budowania w granicy nie została poparta żadną przekonująca argumentacją odniesioną do obowiązującego ładu przestrzennego w sąsiedztwie działki, dla której ustalono warunki zabudowy.
Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż skoro ustalenia wymagań dla nowej inwestycji dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) przeprowadzonej w granicach wyznaczonego ściśle obszaru, to wadliwe zakreślenie tegoż obszaru powiązane z powierzchownym, wybiórczym przeprowadzeniem analizy urbanistycznej, powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy przed sporządzeniem projektu decyzji w sprawie. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54, dostępne jw.).
Brak prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, prowadzący już tylko z tej przyczyny do niewłaściwego wykonania analizy urbanistycznej, a przy tym do dowolnego ustalenia warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowił naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego), jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa). Naruszania te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy prowadząc organy do co najmniej przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, iż w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.
W postępowaniu odwoławczym Kolegium nie dostrzegło tych uchybień i nie uchyliło zaskarżonej decyzji organu I instancji z jednoczesnym wskazaniem sposobu ich usunięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Korekta omówionych uchybień postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa, bowiem w istocie - z uwagi na rozmiar postępowania dowodowego - prowadziłoby do ustalenia nowego stanu faktycznego i jednoinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, co niewątpliwie naruszałoby zasadę z art. 15 kpa. Wobec tego eliminacji z obiegu prawnego podlegały decyzje wydane w obydwu instancjach.
W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak też Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w pkt I sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ w całości powtórzy postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy (włącznie uzgodnieniami, jeżeli organ wcześniej w wyniku analizy pozytywnie oceni wniosek inwestora), mając na względzie wyżej przedstawione rozważania i bacząc, by postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszystkich obowiązujących w tym zakresie przepisów, z uwzględnieniem interesu prawnego nie tylko inwestora, ale wszystkich stron postępowania. Wobec podniesionych przez skarżącego wątpliwości organ winien zadbać o zweryfikowanie aktualności kopii mapy, na której dokonuje się analizy graficznej, jak również przedstawia się wyniki analizy oraz sporządza część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, tak by odpowiadała wymogom art. 52 §ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 3 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ winien odnieść się również do zarzutu skarżącego dotyczącego samowoli budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczego.
Zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt II, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę.
W oparciu o art. 152 p.p.s.a orzeczono co do niemożności wykonania w pkt III sentencji.
W. Batorowicz J. Szaniecka B. Drzazga