Uzasadnienie
Decyzją z dnia [..] 2008r. Starosta O. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 90, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 228, poz. 2306), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007r. w sprawie stawek za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M. P. z 2007r. Nr 77, poz. 828), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.
Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2006r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił dla A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 16.230,84 zł za usunięcie bez zezwolenia topoli rosnącej na działce nr ewid. [..], obręb [..], w sąsiedztwie budynku przy ul. K. w O. Organ nakazał ustaloną karę wpłacić na konto Miejskiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stanie się ostateczna.
Decyzję tę Starosta wydał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W trakcie przeprowadzonych w dniach [..] kwietnia 2008r. oględzin stwierdzono, że na działce nr [..] przed blokiem przy ul. K. w O. znajduje się pniak topoli o wysokości ok. 0,6 m i najmniejszym promieniu 22 cm oraz miejsce po wyrudowanym pniaku. Jeden z przedstawicieli A. wyjaśnił, że jedno z drzew rosnących bezpośrednio przed wspomnianym blokiem przewróciło się w dniu [..] marca 2008 r. w godzinach popołudniowych w czasie silnego wiatru. Druga topola została wycięta w tym samym dniu ponieważ chwiała się na wietrze i stwarzała zagrożenie bezpieczeństwa dla przechodzących osób. Drzewo to było częściowo pozbawione kory i miało próchniejący pień.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. W przypadku gdy właścicielem nieruchomości, na której wycięto drzewo, jest gmina-właściwym do wymierzenia kary jest starosta. Starosta stwierdził, że powołana ustawa nie przewiduje możliwości odstąpienia od naliczenia kary w przypadku stwierdzenia usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, nawet wówczas, gdy drzewo stwarza potencjalne zagrożenie. Taka przesłanka może jedynie stanowić podstawę do niepobierania opłaty za usunięcie drzewa. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 1 ustawy karę wymierza się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1. Stawki te określono w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz w obwieszczeniu Ministra Środowiska w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008.
Starosta podkreślił, że ustalenie obwodu usuniętego drzewa było niemożliwe, stąd w oparciu o przepis art. 89 ust. 4 ustawy obwód do wyliczenia kary ustalono przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Dlatego przy promieniu równym 22 cm, obwodzie - 138,18 cm, pomniejszonym obwodzie o 10% – 124,34 cm, współczynniku różnicującym w zależności od obwodu pnia – 11,76 oraz stawce w zł za 1 cm obwodu – 11,76 opłata wynosi 5.410,28 zł, a trzykrotna jej wartość odpowiadająca wysokości administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa – 16.239,84 zł. Stąd w takiej wysokości nałożono karę na Spółdzielnię.
A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania. Wskazała, że nie kwestionuje sposobu, zasad i techniki obliczenia kary, ani okoliczności sprawy przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie zgadza się natomiast z tym, iż w sprawie nie uwzględniono faktu działania przez A. w stanie wyższej konieczności, to znaczy w obronie przed ewentualnymi skutkami huraganowego wiatru (art. 424 kc.). Takie działanie wyłącza odpowiedzialność za szkodę. Ponadto A. sama nie wywołała niebezpieczeństwa, niebezpieczeństwu nie można było inaczej zapobiec i ratowane było dobro oczywiście ważniejsze aniżeli dobro chronione.
A. wniosła również o przesłuchanie świadków – D. K. i R. S. na okoliczność zewnętrznych cech drzewa przed wycinką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..] 2008r. Nr [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że przepisy ustawy o ochronie przyrody wyraźnie określają, że usuwanie drzew wymaga uprzedniego zezwolenia. Jedynie w ściśle określonych przypadkach wymienionych w art. 83 ust. 6 usuwanie drzew nie wymaga zezwolenia. Katalog tych przypadków jest zamknięty i nie ma w nim przesłanki stanu wyższej konieczności, na którą to powołała się A. Kolegium podkreśliło, że A. jako wieczysty użytkownik terenu obowiązana jest dbać o przyrodę, której jednym z elementów są właśnie drzewa, mogła zatem z wyprzedzeniem wystąpić o zezwolenie na usunięcie drzewa. Organ II instancji podkreślił, że - jak wskazała odwołująca się - wichura miała miejsce dwa tygodnie przed datą usunięcia przedmiotowej topoli.
Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym kwestia zagrożenia wyciętego drzewa dla życia i zdrowia ludzi może być analizowana przy wydawaniu zezwolenia na wycięcie, nie ma natomiast znaczenia przy naliczaniu kary.
A. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, iż nie miała powodu do wcześniejszego wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie przedmiotowego drzewa, bowiem nie miało ono zewnętrznych objawów choroby. Zły stan drzewa ujawnił się dopiero podczas wichury. W toku postępowania nie kwestionowano faktu przejścia nad przedmiotowym terenem we wskazanym czasie huraganowych wiatrów oraz faktu, że dzień [..] marca 2008r. przypadł w piątek, po którym następowały dni wolne od pracy. Uniemożliwiło to szybkie złożenie wniosku o zezwolenie na wycinkę drzewa.
Zdaniem skarżącej,fakt braku w treści art. 83 ustawy o ochronie przyrody wzmianki o działaniu sprawcy w stanie wyższej konieczności nie wyklucza możliwości zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o naprawienie wyrządzonej szkody, lecz o nałożenie kary administracyjnej na podmiot, który usunął drzewo bez uprzedniego uzyskania zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Na wstępie stwierdzić należy, że zarówno dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne, jak i wysokość nałożonej kary nie budzą wątpliwości. Bezsporne jest bowiem, że na działce nr [..] obręb [..] w O., będącej własnością Miasta O., pozostającej w użytkowaniu wieczystym A. wycięto w marcu 2008r. bez wymaganego zezwolenia topolę, której pień miał wysokość ok. 0,6 m i promień 22 cm.
Kwestią sporną jest natomiast to, czy A. może ponosić karę trybie przepisów o ochronie przyrody za wycięcie drzewa chorego i naruszonego przez wichurę, stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie skarżącej A., wycięcie przedmiotowej topoli w takich okolicznościach było działaniem w stanie wyższej konieczności i w oparciu o przepis art. 424 kc zwalniało ją nie tylko z odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę, ale również z konieczności poniesienia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzewa bez zezwolenia.
Stanowisko skarżącej na gruncie przepisów prawa administracyjnego, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) jest całkowicie nieuzasadnione. Jak trafnie przyjął organ odwoławczy przepisy kodeksu cywilnego, w tym również przepis art. 424 odnoszący się do działania w stanie wyższej konieczności, nie znajdują zastosowania w sprawie administracyjnej dotyczącej kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Regulują one bowiem stosunki cywilnoprawne, charakteryzujące się równorzędnością podmiotów, w przeciwieństwie do stosunków administracyjnoprawnych, które wyróżnia między innymi element władztwa organu administracji publicznej wobec stron postępowania. Działanie w stanie wyższej konieczności wyłącza zatem jedynie odpowiedzialność za szkodę w znaczeniu cywilistycznym. Nie powoduje jednak, że posiadacz nieruchomości, z której usunięto drzewo, zwolniony jest od uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej w oparciu o przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 90 ustawy o ochronie przyrody przez organ administracji publicznej, który jako taki nie poniósł szkody, ale powołany jest m.in. do ochrony zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy).
To ustawa o ochronie przyrody reguluje bowiem w sposób wyczerpujący kwestie związane usuwaniem drzew, w szczególności dotyczące zezwolenia na ich usunięcie (art. 83), opłat za usunięcie drzew (art. 84 i 85), kar za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia (art. 88 i 89), jak również kwestię ewentualnego umorzenia nałożonej kary (art. 88 ust.
- 6) i rozłożenia jej na raty (art. 88 ust. 7).
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. W przypadku zaś usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy – starosta (art. 90), wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2).
Ustawodawca przewidział wyjątki od zasady usuwania drzew lub krzewów po uprzednim uzyskaniu zezwolenia. Stosownie do przepisu art. 83 ust. 6 zezwolenia nie wymaga usunięcie drzew lub krzewów:
- 1) w lasach,
- 2) owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody – na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową,
- 3) na plantacjach drzew lub krzewów,
- 4) których wiek nie przekracza 5 lat,
- 5) usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych,
- 6) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału,
- 7) które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu,
- 8) stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu oraz
- 9) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.
Oznacza to, że tylko samowolne usunięcie drzew lub krzewów w wymienionych enumeratywnie w powyższym przepisie sytuacjach nie powoduje wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. syg. akt II OSK 819/07 (dostępnym na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl) uwzględnienie ewentualnej przesłanki negatywnej do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej, w postaci stanu wyższej konieczności, jest uzależnione od tego, czy przesłanka ta została zawarta w normach materialnych regulujących wymierzenie tej kary. Materialne prawo administracyjne nie ma przepisów ogólnych na wzór skodyfikowanych gałęzi prawa- Prawa cywilnego i Prawa karnego. Instytucja stanu wyższej konieczności będzie zatem tylko wtedy miała znaczenie normatywne w sprawach administracyjnych, kiedy zostanie wprowadzona do regulacji szczegółowych - ustaw normujących poszczególne dziedziny materialnego prawa administracyjnego.
Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. nie zawiera przepisów o stanie wyższej konieczności wyłączających bezprawność deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia.
Ponieważ usunięcie topoli na działce nr [..] w O. w pobliżu bloku przy ul. K. nie spełniało żadnej z przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 6 ustawy, to skarżąca A. – jako posiadacz nieruchomości będącej własnością Miasta O. – winna była uzyskać od Starosty O. stosowne zezwolenie. Uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa jest jedyną przesłanką zwalniającą od ponoszenia kary za usunięcie drzewa. Skoro zaś A. usunęła drzewo bez zezwolenia, organ I instancji zobligowany był wymierzyć jej odpowiednią karę. W ustawie o ochronie przyrody ustawodawca nie przewidział żadnych okoliczności wykluczających nałożenie kary w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości usunie drzewo bez wymaganego zezwolenia. Nie mają zatem istotnego znaczenia wygląd i stan zdrowia drzewa. Nawet na usunięcie drzewa chorego, zniszczonego lub naruszonego przez wichurę czy uciążliwego dla otoczenia należy przed jego usunięciem uzyskać zgodę właściwego organu. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2006r., II SA/Łd 722/05, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl).
Okoliczności związane ze złym stanem przedmiotowej topoli oraz fakt, że była ona znacznych rozmiarów (promień 22 cm na wys. ok. 0,6 m co daje obwód na tej wysokości przeszło 138 cm) mogły być podstawą do odstąpienia przez organ od pobrania opłaty za jej usunięcie(art. 86 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o ochronie przyrody)..
Oznacza to, że ustawodawca nałożył na posiadacza nieruchomości obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew także w wypadkach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy, a jedynie zwolnił przedmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia od opłat z tego tytułu. Przecież jedynie przed udzieleniem zezwolenia na usunięcie drzewa możliwa jest ocena, czy występuje przypadek wymieniony w tym przepisie, zwłaszcza choroba drzewa lub zagrożenie dla bezpieczeństwa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2007r, II SA/GL 464/07, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że wysokość nałożonej kary pieniężnej nie budziła w rozpoznawanej sprawie wątpliwości zarówno stron, jak i Sądu- skargę A. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).
/-/ M. Kwiecińska /-/ B. Kamieńska /-/ W. Batorowicz
BR