Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 95/22

Uzasadnienie

Dnia 28 lipca 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek A. D. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") reprezentowaną przez pełnomocnika – adw. M. Ż., o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. matką – A. S. (ur. w 1954 r.). Wnioskodawczyni odgórnie podkreśliła niekonstytucyjność zakresową art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.") stwierdzoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, w związku z czym przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej w niniejszej sprawie, jeżeli miałoby dojść do nieprzyznania świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności A. S.. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo, Komunikat Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na temat opłaty skarbowej w sprawach świadczeń rodzinnych, wypełniony formularz SR-5, na którym składa się właściwy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczenie wnioskodawczyni, że nie posiada ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej i innych świadczeń, nie jest osobą z niepełnosprawnością, nie posiada wcześniejszego świadczenia emerytalnego w związku z opieką nad dzieckiem.

Z oświadczenia wynika, że zarówno wnioskodawczyni jak i jej matką są mężatkami, nie zamieszkują razem. Wnioskodawczyni po raz ostatni pracowała w 2007 r. Nie jest także zarejestrowana w urzędzie pracy.

Do wniosku dołączono także opis czynności opiekuńczych, opis relacji rodzinnych, odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o zaliczeniu A. S. na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Przedstawiono także karty informacyjne leczenia szpitalnego. Z dokumentacji medycznej wynika, że A. S. choruje na zwyrodnienie kręgosłupa lędźwiowo-krzyżowego, rwę udową lewostronną, posiada przepuklinę krążka międzykręgowego, padaczkę objawową, zwyrodnienie stawów biodrowych, dnę moczanową, nadciśnienie tętnicze. Jest po przebytym zaklipsowaniu tętniaka tętnicy mózgu.

Dnia 16 sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. W roku 2000 przez okres roku opłacała składki w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, później nigdzie nie pracowała zawodowo, gdyż zajmowała się chorym synem (2001-2006), następnie babcią (2008-2018), a obecnie matką (od 2019 r.).

Dnia 16 sierpnia 2021 r. odbył się wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, ze rodziną wnioskodawczyni jest jej mąż – D. D. (pracujący w [...]), syn – Ł. D. (pracujący w [...]), córka – E. D. (uczennica), ojciec – J. S. (ur. w 1956 r.) oraz jej matka – A. S.. Wszyscy wspólnie zamieszkują. Rodzina żyje z pracy D. i Ł. D. oraz ze świadczenia emerytalnego A. S., a także świadczenia przedemerytalnego J. S.. Dodatkowo wnioskodawczyni hoduje bydło i uprawia [...] ha ziemi.

A. S. ma [...] lat, choruje przewlekle. Jest po udarze i ma lewostronny niedowład, porusza się przy pomocy kuli. Dodatkowo leczy się na nadciśnienie, toczeń złocisty, ma problemy z kręgosłupem. A. S. nie jest w stanie poradzić sobie czynnościami codziennego życia, wymaga stałej opieki.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest podyktowana zastosowaniem przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Niepełnosprawność A. S. powstała w roku 2002, a więc po 25. roku życia. Miała wówczas 48 lat. Powołany przepis nie zezwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sytuacji.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO [...]", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wskazało Kolegium, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji była niemożność zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni z uwagi na czas powstania niepełnosprawności osoby pozostającej pod jej opieką. Stanowisko SKO w [...] zostało poparte licznymi orzeczeniami sądowymi. Przede wszystkim, należało wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono zakresową niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Kolegium zwróciło uwagę, że Wójt powinien zbadać jeszcze jedną kwestię – czy wnioskodawczyni kiedykolwiek pracowała. Musi bowiem istnieć związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia.

Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że A. S. pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy nie wynika, czy J. S. legitymuje się jakimkolwiek orzeczeniem o niepełnosprawności, jaki jest stan jego zdrowia oraz czy jest w stanie zaopiekować się żoną. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe jedynie wtedy, gdy okaże się, że J. S. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wójt ponownie przystąpił do załatwienia sprawy. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni była trzykrotnie stroną umowy o świadczenie usług polegającej na sprzątaniu sali wiejskiej w N.. Umowy zawarto na rok, odpowiednio na rok 2012, 2013 oraz 2014.

Dnia 11 października 2021 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Wskazała, że nie zrezygnowała z pracy w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Jej ojciec – J. S. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Wnioskodawczyni zapewnia, że gdyby nie opieka, podjęłaby się pracy.

Dnia 11 października 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy z wnioskodawczynią. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono tożsame informacje jak w poprzednim wywiadzie. Dodatkowo ustalono, że wnioskodawczyni pracowała na zlecenie Urzędu Gminy w K. w latach 2012-2014. Utrzymywała w czystości salę wiejską w N.. Od 2019 r. opiekuje się swoją mamą. Wtedy również nie pracowała.

J. S. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Wnioskodawczyni przedłożyła zaświadczenie o stanie zdrowia swojego ojca.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Wójt uznał, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ nie zrezygnowała z pracy, aby zająć się swoją schorowaną matką. Ponadto jej matka pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Zdaniem Wójta, w niniejszej sprawie nie ma związku przyczynowego, który uprawniałby wnioskodawczynię do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Do 2018 r. wnioskodawczyni opiekowała się babcią, pracowała na zlecenie do 2014 r. włącznie. Następnie podjęła się opieki nad matką, począwszy od 2019 r. Wójt wskazał, że oświadczenie o pozostawaniu w gotowości sprawowania opieki nad matką jest niewystarczające dla stwierdzenia, że istnieje związek z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Organ I instancji podniósł także, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Mąż A. S. – J. S. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec wnioskodawczyni ma [...] lat, zmaga się z przewlekłą chorobą żył. Wójt uznał, że nie ma żadnej obiektywnej przeszkody, która uniemożliwiałaby jemu podjęcia się opieki nad swoją żoną.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik wnioskodawczyni. Decyzja Wójta została zakwestionowana w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1. 1) art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeński, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego;
2. 2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez wnioskodawczynię, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji pominął cel przepisów u.ś.r. – pomoc osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Zastosowanie wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadziłoby do sytuacji, w której córka osoby niepełnosprawnej, zdolna do sprawowania opieki zostaje pozbawiona pomocy.

W związku ze stale pogarszającym się stanem zdrowia matki wnioskodawczyni, zrezygnowała ona nawet z pracy w najmniejszym wymiarze pracy. Nie podejmuje już zleceń.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zrelacjonowało w uzasadnieniu wyroku cały stan faktyczny. Przedstawiło także przepisy, jakie znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ II instancji najmocniej zaakcentował fakt, że matka wnioskodawczyni jest osobą zamężną. Mąż A. S. i zarazem ojciec wnioskodawczyni nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Z przedstawionego zaświadczenia lekarskiego wynika, że ten zmaga się z chorobą niewydolności żylnej oraz zwyrodnieniem kręgosłupa.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwanej dalej "k.r.o.") małżonkowie są zobowiązani w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad sobą. Ten obowiązek wyprzedza wszystkich członków rodziny.

Zstępny może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne dopiero wtedy, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej będzie legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że J. S. nie posiada żadnego orzeczenia o niepełnosprawności. Zdolność do podjęcia się opieki jest wyznaczana orzeczeniem o niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki aktualizujące podstawę wnioskodawczyni do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszej części uzasadnienia, SKO [...] odniosło się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Kolegium nie ma żadnego związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką.

Pełnomocnik Skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono tożsamy zarzut naruszenia:

1. 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez małżonka niepełnosprawnej;
2. 2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez Skarżącą, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja uchybiła celom u.ś.r. – pomoc osobom sprawującym opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami. Warunkami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki oraz rezygnacja z pracy/niepodejmowanie jej. Z tego względu Skarżąca powinna otrzymać wnioskowane świadczenie.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 16 maja 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 29 czerwca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Z tego względu sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości o charakterze kasatoryjnym, ponieważ z uwagi na zasadę trójpodziału władzy niemożliwym jest, aby orzeczenie sądu administracyjnego zastąpiło decyzję organu administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje tylko oceny tego, czy dany przejaw aktywności (w przypadku aktu administracyjnego) albo bierności (w przypadku bezczynności/przewlekłości) jest zgodna z prawem, czy też nie.

Sąd w składzie orzekającym, nawet gdyby uwzględnił skargę, nie mógłby orzec w ten sposób, że przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Jest to poza kompetencjami sądu administracyjnego.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na jej matkę – A. S.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu o zasadności skargi wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., jeżeli nie podejmują pracy lub z niej rezygnują w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest to, że Skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w przepisach prawnorodzinnych. Te same przepisy (prawnorodzinne) ustalają jednak kolejność osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek jest zobowiązany w pierwszej kolejności do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Przepis ten posiada swoje zakorzenienie w aksjologii bowiem to w małżeństwie ma swój początek rodzina. Dwoje osób zawierając związek małżeński tworzy rodzinę, jako podstawową komórkę społeczną. Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził pierwszeństwo małżonka przed wszystkimi zstępnymi osoby wymagającej opieki. Do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić.

Bezspornym jest także to, że A. S. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy oraz odwoławczy) zgodnie uznały, że nie ma związku, o którym mowa w części wspólnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy twierdzą, że Skarżąca nie zrezygnowała z pracy, ponieważ od lat nie jest aktywna zawodowo, a także nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające jej podjęcie pracy. Z tym konsekwentnie nie zgadza się Skarżąca. Sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd Skarżącej w tym zakresie, co jednak nie ma znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć to, że A. S., jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności została zakwalifikowana do kategorii takich osób przez kompetentny do tego organ posiadający profesjonalną wiedzę z zakresu medycyny. Jest to osoba wymagająca stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7. orzeczenia). Rozstrzygnięcie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) o stanie zdrowia osoby wymagającej opieki nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej. Jest to bowiem orzeczenie wydane w odrębnej procedurze, jednakże i w niej przewiduje się zasadę trwałości takich orzeczeń.

Należy więc przyjmować, że rzeczywistość kształtuje się tak, jak orzeczono w związku z domniemaniem legalności tegoż orzeczenia. To z kolei powinno prowadzić do wniosku, że A. S. jest istotnie osobą wymagającą pomocy, aby samodzielnie egzystować w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Z orzeczenia o niepełnosprawności A. S. wynika niespornie, że potrzebuje ona pomocy w codziennym życiu. Tę pomoc świadczy jej córka – Skarżąca. Sąd podkreśla słowo "opieka", które wybrzmiewa w części wspólnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponieważ Kolegium, a przed nim Wójt, kwestionują fakt, że świadczona opieka przez Skarżącą na rzecz jej matki nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, należy zrekonstruować znaczenie powołanego słowa. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "opieka", oznacza ono "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 608). Ustawodawca w swojej racjonalności stanowi prawo przede wszystkim używając znaczeń słów przyjętych w języku polskim, gdyż język ten jest narzędziem komunikacji ustawodawcy z adresatami norm prawnych. Oznacza to, że ustawodawca przyjmuje takie znaczenie słownictwa stosowanego w tekstach aktów normatywnych, jakie jest ich znaczenie w języku polskim.

Słownikowe znaczenie słowa "opieka" obejmuje szerokie spektrum czynności zmierzających do zachowania dobrostanu osoby, nad którą sprawuje się ją. Nie oznacza to, wbrew twierdzeniom Kolegium, że sprawowanie opieki w myśl przepisów u.ś.r. ma, czy też miałoby polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Twierdzenie Sądu w składzie orzekającym jest w pełni akceptowane przez orzecznictwo. "Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, zob. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym. Okoliczności powyższe muszą niewątpliwie być uwzględniane również w sytuacji przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 489/21, dostępny w CBOSA). Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 175/20, dostępny w CBOSA).

Wywiad środowiskowy dowiódł tego, że Skarżąca świadczy opiekę na miarę wskazań, jakie orzeczono przy ustalaniu stopnia niepełnosprawności A. S. – opiekuje się nią zapewniając jej realizację potrzeb życiowych. Sąd nie miał zatem wątpliwości, iż Skarżąca nie może podjąć pracy z uwagi na opiekę. Tego zdaje się nie uwzględniły organy. Cała argumentacja Wójta i Kolegium skoncentrowała się na tym, że nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jednakże przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyróżnia alternatywę – intencjonalne niepodejmowanie zatrudnienia.

Sąd w składzie orzekającym nie ma najmniejszych wątpliwości, że zakres pomocy, jaką świadczy Skarżąca względem jej matki nie pozwala jej na podjęcie żadnego zatrudnienia. Należy jedynie przypomnieć powyższą konstatację, że organ administracji publicznej nie może dokonywać oceny tego, czy konieczność świadczenia opieki i opieka faktycznie sprawowana są tożsame.

Gdyby przyjąć rozumowanie, zgodnie z którym nie ma przeszkód, aby nie podejmować zatrudnienia, A. S. byłaby pozostawiona sama sobie. Jej schorzenia, które wymagały zakwalifikowania do grupy znacznego stopnia niepełnosprawności mogłoby sprowadzić na nią zagrożenie zdrowia lub życia. Sąd administracyjny, ani organ administracji publicznej nie mogą oceniać tego, czy Skarżąca ma jeszcze czas na podjęcie jakiejkolwiek pracy w sytuacji, gdy z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika obowiązek świadczenia pomocy przez osobę trzecią, aby umożliwić osobie schorowanej samodzielną egzystencję. Z tego względu należało stwierdzić, że Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia albo jakiejkolwiek innej formy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad swoją matką.

Zasadny jest zatem wniosek, że Skarżąca świadczy opiekę stałą, ponieważ tylko ona wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze, które zasadniczo są niezmienne (część z nich jest wykonywana od potrzeby). Skarżąca sprawuje opiekę długotrwałą, ponieważ jest ona rozciągnięta w czasie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 33/22, dostępny w CBOSA). Warto wskazać w tym miejscu, że znaczny stopień niepełnosprawności wskazuje na bardzo złą kondycję zdrowia osoby schorowanej, nawet jeżeli wnioski pracownika socjalnego sformułowane podczas jednorazowej wizyty w związku z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego są odmienne. Lepsze samopoczucie i kondycja w dniu wizyty pracownika socjalnego nie świadczą i nie mogą stanowić podstawy do oceny tego, że opieka nad osobą niepełnosprawną nie odpowiada zaleceniom wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności. W połączeniu z wiekiem, choroby czynią sytuację osoby wymagającej opieki nieprzewidywalną.

Gdyby Skarżąca była nieobecna w domu w związku z pracą, którą hipotetycznie mogłaby podjąć, jej matka mogłaby doznać tak znaczącego regresu zdrowotnego, że to stanowiłoby dla niej zagrożenie. Nie da się zatem stwierdzić, że Skarżąca nie sprawuje opieki stałej i długotrwałej.

Powyżej oceniona argumentacja Kolegium, a wcześniej Wójta nie zasługiwały na aprobatę. Mimo to, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ poza błędną częścią argumentacji, SKO [...] podniosło, że A. S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tak jak zapowiedziano na początku uzasadnienia, należy powrócić do kwestii kręgu osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego. Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego.

Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ taki stopień realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki.

Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że A. S. – osoba wymagająca opieki z uwagi na jej niepełnosprawność pozostaje w związku małżeńskim z J. S.. J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zostało potwierdzone przez organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) oraz przez Skarżącą. Dołączono bowiem do akt sprawy protokół z drugiego wywiadu środowiskowego, w którym stwierdzono, że ojciec Skarżącej zmaga się z nadciśnieniem, żylakami oraz ma problemy z kręgosłupem. Te ustalenia zostały potwierdzone w zaświadczeniu lekarskim (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że niepełnosprawność w stopniu znacznym została zdefiniowana w u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności to:

1. 1) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;
2. 2) całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;
3. 3) stała albo długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach;
4. 4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów;
5. 5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który odpowiadałby znaczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 u.ś.r. W związku z tym nie wykazano, aby ziściła się okoliczność, która zwalniałaby J. S. z obowiązku alimentacyjnego i tym samym tenże obowiązek zaktualizowałby się dla Skarżącej, co w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. uprawniałoby ją do świadczenia pielęgnacyjnego. "To od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1232/21, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.

Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2298/21, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zatem powyższą myśl Sądu w składzie orzekającym, że nie może dojść do pozaustawowego wprowadzenia nowej przesłanki, która mogłaby zwolnić małżonka osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego.

W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia – rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a nie innymi względami (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1184/21, dostępny w CBOSA).

Niezmieniona pozostaje zatem konstrukcja prawna oparta o regulacje prawnorodzinne wyznaczające krąg osób zobowiązanych do alimentacji. Należy podkreślić, że korelacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym jest zasadą. Ta może doznawać wyjątków, natomiast należy je, zgodnie z poglądami doktryny, orzecznictwa oraz teorii prawa, wykładać zwężająco (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie.

Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21, dostępny w CBOSA). Ten wyjątek musi być wykładany, zgodnie z tym co powyżej przedstawiono, w sposób ścisły.

Skoro więc J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest jedyną przesłanką zwalniającą go z obowiązku alimentacyjnego, ten obowiązek, a wraz z nim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje Skarżącej, co organy administracji publicznej prawidłowo oceniły.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić niezasadność pierwszego z nich. Córka jest osobą zobowiązaną do spełniania obowiązku alimentacyjnego, jednakże to z kolejnością realizacji tego obowiązku jest skorelowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ojciec Skarżącej żyje, a w świetle art. 130 k.r.o. wyprzedza ją w realizacji tego obowiązku i to on, a nie Skarżąca, mógłby ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli wykaże spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Niezrozumiałe jest powoływanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem: "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Zacytowany przepis pozostaje skorelowany nadal z przepisami art. 128 § 1 i art. 130 k.r.o. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. aktualizuje się, jeżeli osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności nie żyją albo legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Gdyby przyjąć, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. stosuje się tak, jak oczekuje tego Skarżąca, doszłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której można by pominąć osobę z art. 130 k.r.o. Wówczas dwie osoby mogłyby starać się o świadczenie pielęgnacyjne, a tego ustawodawca nie przewiduje. Sąd w składzie orzekającym podkreśla zwrot "osobom (...) innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu". Skarżąca jest spokrewniona w pierwszym stopniu z A. S., gdyż jest jej córką, a zatem ten przepis w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Drugi zarzut okazał się zasadny, jednakże to nie zmienia faktu, że nadal istnieje główna przesłanka negatywna. Tak jak wyjaśniono w pierwszej części uzasadnienia prawnego, Skarżąca opiekuje się swoją matką i z tego względu nie może podjąć zatrudnienia. Niepełnosprawność A. S. orzeczona przez kompetentny do tego organ władzy publicznej nie może podlegać kwestionowaniu. Niezdolność do samodzielnej egzystencji wymaga nieustannej opieki nad matką, a więc Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia.

Kończąc, dopóki Skarżąca nie przedłoży orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojego ojca, nie może ona skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zasadniczego zarzutu skargi i jej samej. Zasadność jednego zarzutu w niniejszej sprawie nie doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Kierując się wspomnianym na początku uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem tych decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyrok