Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.P., T.P.
i A.P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "WINGiK" z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków wydana w następującym stanie sprawy.
A. i T.P. oraz A.P., współwłaściciele działek nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 położonych w obrębie R., wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. zwrócili się do Starosty [...] o przywrócenie prawidłowej klasyfikacji ww. działek (działki budowlane).
Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. odmówił dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych dotyczących działek nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 położonych w obrębie R. WINGiK decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1127/14 uchylił ww. decyzje wskazując, że zestawienie danych w ewidencji w zakresie klasyfikacji ww. działek z przedstawionymi definicjami poszczególnych kategorii użytków rolnych musi budzić wątpliwości przy uwzględnieniu że działki te znajdują się w centrum miasta, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, a na jednej z działek powstałej z podziału działki macierzystej nr 2493/2 istnieje budynek mieszkalny, tym bardziej, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał przeznaczenie terenu tych działek jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co wynika z decyzji podziałowej z 1999 r. Organy natomiast nie ustaliły nawet czy plan ten obowiązywał w dacie prowadzenia modernizacji i wprowadzenia kwestionowanych obecnie przez skarżących danych. Intencją skarżących nie było wprowadzenie zmian na podstawie nowych dokumentów, lecz korekta błędnie dokonanych w przeszłości wpisów w ewidencji gruntów i budynków.
Rzeczą organów było zatem wykazanie, że istniejące wpisy dokonane zostały prawidłowo, tymczasem w ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na taką weryfikację prawidłowości wpisów w zakresie rodzajów użytków gruntowych dla działek 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 odpowiednio jako PsVI i Lz/Ps.V. Powyższe oznaczało, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."). Naruszenia tych przepisów polegało także na nieodniesieniu się organów do wszystkich okoliczności podnoszonych w pismach skarżących. Organ I instancji wyjaśniał co prawda skarżącym, w pismach kierowanych przed wszczęciem postępowania, fakt uprzedniego załatwienia decyzją administracyjną kwestii przebiegu granic ich działek, jednakże w ocenie Sądu organ winien był się ustosunkować do tej kwestii w decyzji, bowiem to wydaną decyzją zakończył postępowanie prowadzone w sprawie objętej wnioskiem (sformułowanym w kilku pismach skarżących). Ponadto kwestia ta nie została precyzyjnie wyjaśniona, nie wiadomo np. czy wydane już decyzje odnosiły się do poruszanej przez skarżących sprawy pgr 338/3.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych dotyczących działek oznaczonych numerami 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8, położonych w obrębie R., należącym do jednostki ewidencyjnej R. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego ustalono, że przedmiotowe działki zgodnie z obowiązującym w dniu 16 grudnia 2004 r. planem zagospodarowania przestrzennego działki przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, są opodatkowane podatkiem od nieruchomości, jednak nie są użytkowane i zabudowane. Ewidencja gruntów i budynków posiada zatem aktualne dane dotyczące użytków gruntowych w zakresie działek oznaczonych numerami 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 położonych w miejscowości R. potwierdzające stan faktyczny na gruncie. W sprawie zaś dotyczącej naruszenia granic, jak i w sprawie pgr 338/3 została wydana odrębna decyzja będąca potem przedmiotem kontroli przez WSA w Rzeszowie.
Od decyzji Starosty [...] odwołali się wspólnie A. i T.P. oraz A.P., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podnieśli, że sporne działki znajdują się w centrum miasta, w jego zwartej zabudowie oraz są położone w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych oraz urządzeń gospodarczych i technicznych, związanych z nimi funkcjonalnie. Ponadto zostały wyposażone w media (prąd, gaz, woda, kanalizacja) lub mają do nich dostęp, a na podstawie wymaganych dokumentów zostały wpisane do Księgi wieczystej jako działki budowlane.
Dodatkowo na jednej z działek powstałych po podziale nieruchomości 2493/2 został wybudowany dom. Oprócz "nieprzeprowadzenia przez Starostwo korekty dotyczącej klasyfikacji działek" skarżący podnieśli "sprawę bezpodstawnej zmiany ich granic". Wnieśli o uchylenie decyzji Starosty [...] i przywrócenie działkom będącym przedmiotem postępowania "poprzedniej ich klasyfikacji" oraz przywrócenie działkom nr 2493/7 i nr 2493/8 prawidłowych ich granic.
Opisaną na wstępie decyzją WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520), zwanej dalej "Pgik".
Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że tereny mieszkaniowe - zabudowa jednorodzinna mogą zostać zakwalifikowane do dwóch rodzajów użytków: tereny mieszkaniowe – B lub zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy - Bp. Dokonana analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdziła, że działki będące przedmiotem postępowania nie mogą stanowić ani użytku B, ani też użytku Bp. Teren działek nie jest bowiem użytkowany jako teren mieszkaniowy i nie stanowi użytku, który mógłby być zakwalifikowany jako budowlany.
W ocenie organu II instancji, powoływane przez skarżących zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące terenu obejmującego przedmiotowe działki, nie przesądzają o faktycznym użytkowaniu terenu, bowiem dotyczą planowanego, a nie faktycznego zagospodarowania terenu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sporne działki. O faktycznym użytkowaniu gruntu nie może rozstrzygać również treść księgi wieczystej. WINGiK stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia braku podstaw do wprowadzenia żądanych zmian. Za nietrafny należy uznać argument skarżących, że przedmiotowy grunt znajduje się w centrum miasta, gdyż okoliczność ta w żaden sposób nie rozstrzyga o faktycznym sposobie użytkowania działek.
W ocenie organu odwoławczego zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1127/14 zostały uwzględnione przez Starostę N. w ponownie prowadzonym postępowaniu. W kwestii wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy obejmujących działki będące przedmiotem postępowania należy wyjaśnić, że dopiero faktyczna zmiana użytkowania przedmiotowego gruntu (np. rozpoczęcie budowy) może spowodować wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym, w myśl zasady aktualności.
Odnosząc się do zarzutów skarżących związanych z granicami działek, podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie zmiany użytku gruntowego na działkach będących przedmiotem postępowania. Wszelkie kwestie związane z granicami działek mogą być rozpatrzone w odrębnym postępowaniu, po złożeniu przez zainteresowanych stosownego wniosku. Ma to istotne znaczenie z powodu ustalenia (poszerzenia) kręgu zainteresowanych stron postępowania, tj. ewentualnego włączenia właścicieli sąsiednich działek. Natomiast kwestie związane uwzględnieniem w operacie ewidencyjnym dawnej pgr 338/3 zostały rozstrzygnięte inną decyzją Starosty [...] Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obecnie w operacie ewidencyjnym na przedmiotowych działkach ujawniony jest użytek Lzr (poprzednio był to użytek Lz). Jak ustalono zmiana ta wynika z dostosowania zapisów w operacie ewidencyjnym do obecnie obowiązującej treści przepisów rozporządzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. P. T.P. oraz A.P. wskazali, że wbrew stanowisku organu ich wniosek nie obejmował doprowadzenie użytków gruntowych do stanu zgodnego z wpisem w księdze wieczystej, a dokonanie korekty błędnych wpisów wprowadzonych uprzednio przez Starostwo Powiatowe w N. dotyczących ewidencji i klasyfikacji gruntów. Grunty te od 1998 r. do 2013 r. były bowiem ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. jako działki budowlane (decyzja ostateczna Burmistrza Gminy i Miasta z 1998 r.) i jako takie były przedmiotem opodatkowania. Od tego roku organ winien był dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków ujawniając ich działki jako budowlane. Podnieśli, ze nie zostali zawiadomieni o dokonywanej w 2004 r. modernizacji gruntów, a organ pomija fakt, że działki znajdują się w centrum miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań (domy) i terenów o statusie działek budowlanych, mają niewielką powierzchnię, mają media lub dostęp do mediów i dostęp do drogi publiczne oraz zostały dla nich wydane decyzje o warunkach zabudowy.
Ponadto na działce nr 2493/3 został zbudowany dom jednorodzinny. Podnieśli także kwestię zmniejszenia powierzchni ich działek w czasie modernizacji gruntów, którą przeprowadzono w 2004 r. oraz niepoinformowania ich o zmianie użytku gruntownego na działkach będących przedmiotem postępowania na Lzr (poprzednio był to użytek Lz).
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, orzekając zawsze w granicach sprawy – art. 134 p.p.s.a.
Skarżący składając wniosek w dniu 25 listopada 2013 r., domagają się w pierwszej kolejności, przywrócenia prawidłowej klasyfikacji wymienionych przez nich działek położonych w centrum miasta R
Zatem intencją skarżących nie było wprowadzenie zmian na podstawie nowych dokumentów, lecz korekta błędnie dokonanych wpisów w przeszłości prawdopodobnie w czasie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zakończonej w grudniu 2004 r. Ustalenie tego było obowiązkiem organów prowadzących postepowanie, ponieważ taki obowiązek wynikał z treści wniosku skarżących oraz wskazań rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych wniosek skarżących należy potraktować jako wniosek o aktualizację zapisów w ewidencji w rozumieniu przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.
W pojęciu aktualizacji mieści się również prostowanie błędnych wpisów (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. I OSK 719/07, 30 września 2011 r. sygn. I OSK 1628/10, 9 lipca 2014 r. sygn. I OSK 3092/12). Takie stanowisko zajął również tut. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Rz 1127/14. Sąd uznał, iż rzeczą organu było wykazanie, że istniejące wpisy w ewidencji, kwestionowane przez skarżących, dokonane zostały prawidłowo.
Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 520) aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek (np. właścicieli) a zmiany następują w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do treści § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 542) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu wyeliminowania danych błędnych, lub zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym prawidłowymi. Posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia pojęciem "aktualizacja" a nie "prostowanie" nie oznacza, że nie jest możliwym usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", lecz powinno się odbywać tylko wówczas, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny a zmiany wpisów maja swoje oparcie w dokumentach.
"Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego" (wyroki z dnia 27 luty 2013 r. III SA/Kr 960/12; 15 maja 2012 r. III SA/Lu 86/12). Aktualizacja danych ewidencyjnych obejmuje dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych danych wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust. 1 § 46 ust. 2 rozporządzeni, natomiast sytuacją drugą jest prostowanie błędów istniejących w bazie danych ewidencyjnych, lecz tylko takich, które w świetle oczywistych ustaleń organu zasługują na przyjęcie błędu.
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu w sprawie II SA/Rz 1127/14 wynika, że należy uzupełnić postępowanie dowodowe, celem wykazania czy w czasie zmiany zapisu w ewidencji nie doszło do popełnienia błędów, bo tylko to pozwoli właściwie rozpoznać wniosek skarżących. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu zebrany ówcześnie materiał dowodowy nie pozwolił na weryfikację prawidłowości zapisu w ewidencji.
Organ prowadząc ponownie postępowanie zgodnie z zaleceniem Sądu wyjaśnił, że w dacie modernizacji (16.XII.2004 r.) przedmiotowe działki zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a opłacany przez właścicieli podatek to podatek od nieruchomości. Zdaniem natomiast organu odwoławczego zapisy planu nie przesądzają o faktycznym przeznaczeniu terenu, lecz dotyczą planowanego zagospodarowania terenu, a wydane decyzje o warunkach zabudowy są bez znaczenia w tej sprawie. Dopiero faktyczna ich zabudowa może spowodować zmianę zapisu w ewidencji.
Pomimo wykonania niektórych zaleceń Sądu nie jest to wystarczającym uzupełnieniem postępowania dowodowego w zakresie wniosku skarżących.
Organ administracji publicznej wszczyna postępowanie na wniosek strony i to ona decyduje jaki będzie zakres prowadzonej sprawy. Skarżący żądają przywrócenia zapisów w ewidencji sprzed modernizacji, to oznacza, że obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy.
Organ I instancji powołuje jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 7d, 20, 22 ust. 1 ustawy oraz § 44 – 47 ust. 3 rozporządzenia.
Powołane przepisy nie uwzględniają wskazań Sądu orzekającego uprzednio w tej sprawie, który wskazuje kierunek badania. Wprawdzie powołanie § 45 rozporządzenia, które dotyczy aktualizacji danych w ewidencji, lecz uwzględniając pozostałe z powołanych przepisów wskazuje raczej na przypadkowość jego wyszczególnienia.
Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na stronie 8 powołuje przepisy, których spełnienie uzasadnia dokonanie zmian w ewidencji. Takie rozumowanie w dalszym ciągu nie jest odpowiedzią na przyczyny zmian zapisów w ewidencji, a tym samym uzasadnieniem rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżących.
Również prowadzone przez organ postępowanie dowodowe, a to dwukrotne oględziny na gruncie pozwalają jedynie ustalić stan faktyczny na działkach a nie przyczyny zmiany zapisów w ewidencji. Chcąc prawidłowo rozstrzygać w zakresie żądania skarżących zbędnym jest ustalenie stanu faktycznego na działkach.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji czytamy:, że w zapisach planów działki skarżących były działkami budowlanymi, lecz nie zostały wyłączone z produkcji rolnej więc w konsekwencji zmieniono zapis w ewidencji. Organ nie uzasadnił do kogo należało dokonanie wyłączenia, a jego brak skutkował zmianą zapisu. Organ również nie wskazał, jaka była w tym zakresie regulacja prawna, która uzasadniałaby takie konsekwencje dla właścicieli. Organ odwoławczy nie zajął swojego stanowiska w tym zakresie.
Brak też odniesienia się organów obu instancji do zagadnienia zmian w przebiegu granic zgodnie z zaleceniem Sądu orzekającego w sprawie.
Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni zalecenia Sądu orzekającego dwukrotnie w tej sprawie.
Niewykonanie zaleceń Sądu co do kierunku weryfikacji jest naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co musi skutkować uwzględnieniem skargi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.