Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wydana w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: budowa dwóch budynków handlowo-mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. gr. 1990/4 w obrębie nr [...] przy ul. B. w J. Wnioskiem z dnia 15 marca 2007 r. inwestorzy zwrócili się do Burmistrza o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Burmistrz zmienił linię zabudowy z "6.0 m" na "4.0 m" od krawędzi jezdni oraz dokonał zmiany zapisu dotyczącego kąta nachylenia połaci dachu; było "30° do 45°" zmieniono na zapis "do 30°". Pozostałe warunki decyzji pozostały bez zmian. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołany m.in. art. 155 K.p.a.
Podaniem z dnia 5 czerwca 2012 r. I. P., reprezentowana przez S. P. zwróciła się do Burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Burmistrz postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] stwierdził wydanie z naruszaniem prawa ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2007 r.
Po rozpatrzeniu odwołania I. P. SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na brak udokumentowania czy i kiedy przedmiotowa decyzja została doręczona stronom.
Burmistrz Miasta [...] kolejną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że planowany budynek, dla którego ustalono warunki zabudowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. zmieniono linię zabudowy od strony ulicy B. oraz kąta nachylenia połaci dachu - nie odbiega od zastanego ładu przestrzennego i przy ustalaniu ponownie warunków zabudowy zapadłaby taka sama decyzja. Burmistrz zwrócił uwagę, że usunięcie wady w postępowaniu wznowieniowym nie prowadzi do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., gdyż decyzja ta pod względem merytorycznym jest zgodna z prawem.
W odwołaniu od tej decyzji I. P. w pkt 1 wniosła o jej częściowe uchylenie oraz o częściowe uchylenie decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2005 r. Podniosła, że w/w decyzje zostały wydane z obrazą przepisów o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W pkt 2 wiosła o uchylenie przedmiotowych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kolegium szczegółowo opisało charakter decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego. Nadto organ prawidłowo orzekł o odmowie uchylenia decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2007 r., uznając, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po wznowieniu postępowania, zapadłaby taka sama decyzja, tj. odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. P. wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741ze zm.), przez pominiecie końcowego zapisu w tym artykule o treści "inne cele publiczne określone w odrębnych przepisach". Zarzuciła, że organ odwoławczy nie zbadał zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. nowych okoliczności sprawy. W ocenie skarżącej słuszne jest wyłączenie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2005 r. na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż potwierdzono nieprawdę, że zostały spełnione wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U 80, poz. 717 ze zm.). Skarżąca domaga się aby jej interes prawny wynikający z art. 5 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane "dotyczący interesu osób trzecich w tym wynikający z zwartej ugody, przy uwzględnieniu złośliwego niszczenia urządzeń kanalizacyjnych i oblewania ściany zewnętrznej bliżej nie określoną substancją - był zabezpieczony sądownie pod względem roszczeń w celu usunięcia wywołanych szkód w mieniu i zdrowiu".
Skarżąca podniosła, że dobudowa do budynku nr 13 nie jest możliwa ponieważ dotychczasowy inwestor w miejsce schodów podkopał się pod fundament, a nie wzmocnił wcześniej fundamentów oraz skarpy. W jej ocenie przedmiotowa inwestycja celu publicznego powoduje, że decyzja Burmistrza jest wiążąca dla Starosty przy projektowaniu i wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też na tym etapie można bezbłędnie określić interes osób trzecich, poparty o uzupełnioną ekspertyzą. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę m.in., że od wielu lat toczy się postępowanie sądowo-administracyjne przeciwko inwestorowi M. P. w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę, który dobudował się w połowie domu nr [...]. Negatywne skutki tej budowy rzutują na obecną inwestycję. Skarżąca podała, że poniosła straty w tym brak możliwości zagospodarowania strychu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga I. P. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które WSA obowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji naruszyły prawo, a stopień wadliwości skontrolowanych decyzji nakazuje stwierdzenie ich nieważności w oparciu o art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 1 i 2 K.p.a.
Organy prawidłowo ustaliły, że wniosek strony skarżącej z dnia 5 czerwca 2012 r. o wznowienie postępowania administracyjnego obejmował swym zakresem ostateczną decyzje Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Strona wnioskująca wyraźnie oparła swe żądanie na podstawie wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W myśl tej regulacji, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Należy wyjaśnić, iż o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu świadczy niezapewnienie przez organ prowadzący to postępowanie możliwości wzięcia w nim udziału, na którymkolwiek z etapów, a zwłaszcza na etapie rozstrzygania sprawy. Do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. dochodzi już tylko w następstwie niedoręczenia stronie aktu kończącego postępowanie administracyjne. Niedoręczenie decyzji kończącej postępowanie oznacza, że strona nie ma wiedzy rozstrzygnięciu sprawy, sposobie jej rozstrzygnięcia i motywach orzeczenia a także nie ma praktycznej możliwości jej zaskarżenia poprzez wniesienia odwołania.
Takiej stronie pozostaje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją do czego uprawnia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Potwierdza ten wniosek teza wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2008 r. o sygn. akt III SA/Lu 577/07, gdzie stwierdzono wyraźnie: przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadku, gdy stronie nie doręczono decyzji.
W niniejszej sprawie opisana wyżej decyzja Burmistrza Miasta [...] nie została doręczona I. P. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazany akt został skierowany wyłącznie do E. K. i M. K. oraz do Z. J. i E. J. Treść jej rozdzielnika potwierdza twierdzenie skarżącej o tym, że organ świadomie nie próbował doręczyć tej decyzji innym osobom niż inwestorzy.
Burmistrz Miasta[...] objął kontrolowanym przez SKO rozstrzygnięciem swą decyzje z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...], do czego nie był uprawniony. Wypowiadania się o tej decyzji zakazywały Burmistrzowi przepisy o właściwości instancyjnej organów w sprawie dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Otóż w myśl art. 150 § 1 K.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1 tego przepisu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 K.p.a.
Nie stanowi sporu, iż wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego I. P. była stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nr [...]. W rozpatrywanym przypadku Organ w sposób zamierzony nie doręczył decyzji stronie skarżącej, pomimo że stosował w sprawie art. 155 k.p.a. W myśl tej regulacji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza, to że przed wydaniem kwestionowanej decyzji Burmistrz Miasta [...] był zobowiązany zwrócić się do wszystkich stron postępowania o zgodę na zmianę decyzji ostatecznej. Zaniechanie zaadresowania a w konsekwencji doręczenia w/w decyzji stanowi o tym, że podstawy wznowienia postępowania dotyczą nieprawidłowego działania Burmistrza.
Skoro pomiędzy działaniem organu a podstawą wznowienia istnieje wyraźny związek, to Burmistrz Miasta [...] stracił swą kompetencje w sprawie wznowienia na rzecz organu wyższego stopnia czyli SKO. Burmistrz Miasta [....] wypowiedział się z naruszeniem przepisów o właściwości, a dokładnie art. 150 § 2 K.p.a., o tym czy jego decyzja obarczona jest wadliwością prawną.
Powyższe ustalenie nakazuje uznać, że decyzja Burmistrza Miasta [...] obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Wadą rażącego naruszenia prawa dotknięta jest również decyzja SKO, albowiem organ ten nie był właściwy instancyjnie aby prowadzić postępowanie w charakterze organu drugiej instancji. Rozpoznanie złożonego przez I. P. odwołania w tych okolicznościach należy traktować za naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej organu – art. 150 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a Z tej przyczyny decyzja SKO narusza prawo w sposób nie pozwalający na akceptacje z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP – a to obliguje WSA do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 145 § 2 p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn organem właściwym co do stwierdzania przyczyn zaistnienia podstaw wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...], było SKO o czym stanowi art. 150 § 2 K.p.a. SKO prowadząc to postępowanie powinno m.in. wyjaśnić dzień rozpoczęcia biegu pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., który to termin należy liczyć od daty ostatniego doręczenia objętej wnioskiem o wznowienie decyzji administracyjnej. Chodzi o ostatnie doręczenie, jakie jest możliwe do ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2012 r. II SA/Gl 615/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I SA/Wa 668/12).
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.