Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o przyznaniu W. K. dodatku mieszkaniowego w kwocie 172,07 zł, w tym ryczałt na zakup opału 15,12 zł na okres 6 miesięcy od 1.04.2014 r. do 30.09.2014 r..
W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1, ust.2, ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 966, ze zm. – dalej w skrócie "ustawa"), a także § 2 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 ze zm.)
Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku W. K. przyznał mu dodatek mieszkaniowy w kwocie 172,07 zł, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 15,12 zł, na okres od 1 kwietna 2014 r. do 30 września 2014 r. Ustalił przy tym, że miesięczny dochód gospodarstwa domowego W. K. składającego się z 2 osób wynosi 749,78 zł, powierzchnia użytkowa lokalu – 51,97 m², powierzchnia normatywna zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy dla 2 osób – 40 m², wydatki na powierzchnię użytkową zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy – 310,52 zł, wydatki na powierzchnię normatywną zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy - 239 zł, równowartość braku ciepłej wody – 23,04 zł, a kwota wydatków na mieszkanie pokrywana prze wnioskodawcę zgodnie z art. 6 ust. 1 – 89,97 zł, tj. 12% dochodu gospodarstwa domowego.
W odwołaniu od tej decyzji W. K. zarzucił wadliwe ustalenie kwoty dochodu miesięcznego jego gospodarstwa domowego, która w rzeczywistości wynosi 691,58 zł, a nie jak podał organ 749,78 zł. Wskazał, że w skład jego dochodu wchodzą: zasiłek rodzinny w wysokości 106 zł, dodatek z tytułu samotnie wychowywanego dziecka w wysokości 170 zł oraz renta rodzinna w wysokości 415,58 zł. Pozostała kwota, tj. 58,20 zł jest składką zdrowotną, którą odprowadza Powiatowy Urząd Pracy [...]. Zdaniem dowołującego doliczanie składki zdrowotnej do dochodu jest niezgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Tym bardziej, że korzysta on z innych form pomocy społecznej i wówczas składka zdrowotna nie jest wliczana do dochodu.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca spełnia ustawowe warunki przyznanie dodatku mieszkaniowego w oparciu o dane zawarte w złożonym wniosku, co zasadnie wykazał Prezydent Miasta [...]. Prawidłowo ustalono również wysokość dochodu odwołującego, a co za tym idzie wysokość należnego dodatku mieszkaniowego. Definicja "dochodu" zawarta jest w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i treść tego przepisu uniemożliwia odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne lub zaliczki na podatek. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych precyzyjnie określa sposób działania organów w celu ustalenia wysokości pomocy w pokrywaniu wydatków mieszkaniowych i nie odsyła w swoich uregulowaniach do innych ustaw, a zatem przepisy ustawy o pomocy społecznej nie miały w sprawie zastosowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtarzając argumentację odwołania związaną z błędnym wliczeniem składki zdrowotnej do comiesięcznego dochodu, obliczanego zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem skarżącego organy przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego winny podlegać również ustawie o pomocy społecznej, w szczególności w zakresie przyjętego sposobu obliczania dochodu. Dodatkowo podniósł, że zaskarżona decyzja został wydana z przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego na rozpatrzenie odwołania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 966, ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od spełnienia przesłanek o charakterze dochodowym, określonych w art. 3 ustawy oraz wymogu nie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu, obliczanej według art. 5 tej ustawy.
Podstawową kwestią jest ustalenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dodatek przysługuje bowiem, jeśli dochód taki nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym.
Wysokość średniego miesięcznego dochodu ma również wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego, określoną w art. 6 ust. 1 ustawy, która co do zasady stanowi różnicę między wydatkami określonymi w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez otrzymującego dodatek w wysokości 15 % dochodów– w gospodarstwie 1-osobowym, 12 % dochodów – w gospodarstwie 2-4 osobowym, 10 % dochodów – w gospodarstwie 5-osobowym i większym.
W ust. 2 art. 6 ustawy przewidziano jednakże inne przeliczniki dla obliczenia dodatku, jeżeli średni miesięczny dochód jest równy lub wyższy od 150 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym.
Definicję dochodu wprowadza art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stanowi on, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu.
Jednocześnie w przepisie tym wymienione zostały świadczenia pieniężne, których nie wlicza się do dochodu – są to świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatki dla sierot zupełnych, jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, dodatki z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki okresowe z pomocy społecznej, jednorazowe świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze z pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy, dodatek energetyczny oraz zapomoga pieniężna, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.
Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie uwzględniły dochód rodziny skarżącego składającej się z 2 osób, w wysokości 749,78 zł miesięcznie. Z treści skargi wynika, że na dochód ten składają się: renta rodzinna w wysokości 415,58 zł oraz zasiłek rodzinny – 106 zł wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka – 170 zł.
Przedmiotem sporu jest prawidłowość obliczenia dochodu skarżącego, a ściślej kwestia doliczenia do dochodu składki zdrowotnej. Organy wywodzą, że podlega ona wliczeniu do dochodu, jako że elementy "podlegające odliczeniu od przychodu" i "nie podlegające wliczeniu do dochodu" zostały enumeratywnie wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy.
Skarżący kwestionuje taki sposób obliczenia, wskazując też, że w przeszłości, przyznając mu dodatek mieszkaniowy, organy nie wliczały składki zdrowotnej do dochodu.
Sporna pomiędzy stronami kwestia została już w przeszłości rozstrzygnięta w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2003 r., I SA 1858/03, Lex Nr 159229 stwierdził, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Podobny też pogląd wyraził aktualnie NSA w Szczecinie w wyroku z dnia 1.08.2014 r., II SA/Sz 1466/13, Lex Nr 1502476, wskazując, że art. 3 ustawy nie pozwala przy określaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy.
W obu tych orzeczeniach Sądy wywodzą taką argumentację, jaką prezentowały organu w niniejszej sprawie, tj. wskazują na treść art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który w sposób precyzyjny wylicza składniki, które mogą być odliczone od przychodu i nie wliczone do już ustalonego dochodu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tę argumentację. Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że ww. przepis był badany przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r., K 16/03 (OTK-A 2004/7/68) stwierdził zgodność art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
W rozpoznawanej sprawie wątpliwości budzi jednak sposób obliczenia dochodu skarżącego.
Z art. 7 ust. 1 zd. drugie wynika, że do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Stosowna deklaracja została złożona przez skarżącego w niniejszej sprawie. Do akt sprawy dołączona została także decyzja ZUS Oddział [...] o przyznaniu renty rodzinnej dla A. K. w wysokości 415,58 zł. Z jej treści (pkt VI.2) wynika, że składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi łącznie 0 zł.
Innych dokumentów dotyczących dochodów rodziny skarżącego nie dołączono. W oświadczeniu natomiast dane o wysokości dochodu z poszczególnych źródeł zostały przekreślone i zapisano inne dane. Na rozprawie przed Sądem skarżący przyznał, że podpis widniejący przy przekreśleniach jest jego podpisem, jednak wskazał, że przekreśleń tych dokonał pracownik organu, natomiast nadpisane kwoty zostały uzupełnione bez jego obecności. Należy zwrócić uwagę, że w rubryce "miejsce pracy – nauki" wpisano "PUP" w rubryce "źródła dochodu – w tej samej pozycji "[...] skł. zdrowotna" i dalej w tej samej pozycji – "174,60". Kwota ta została raz jeszcze wpisana w rubryce "łączny dochód całego gospodarstwa domowego" obok kwoty 2074,74.
Na podstawie tego oświadczenia i przy braku innych dowodów kwestia faktycznej wysokości dochodu skarżącego budzi wątpliwości. W szczególności w aktach postępowania brak jest dowodów, że skarżący faktycznie opłaca składkę zdrowotną i jakiej jest ona wysokości.
Brak wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie tych zasadniczych kwestii stanowi w ocenie Sadu naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona.
Ponadto sposób wyliczenia dochodu, jego składników, podobnie jak sposób obliczenia wysokości samego dodatku mieszkaniowego powinien zostać szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a.
W wyroku z dnia 12.02.2009 r., IV SA/Gl 585/08, Lex Nr 481591, WSA w Gliwicach stwierdził, że nie jest wystarczające przywołanie przepisów i podanie kwot branych pod uwagę przy wyliczaniu wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Organ administracji jest zobligowany także do wskazania charakteru poszczególnych kwot i sposobu obliczeń przy ustalaniu wysokości dodatku.
Uznając wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie prawidłowe ustalenie wysokości dochodów skarżącej zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a następnie wydanie rozstrzygnięcia w zakresie przyznania dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem uwag Sądu.
Z uwagi na fakt, iż upłynął okres na który przyznano dodatek mieszkaniowy –1.04.2014 r. do 30.09.2014 r., a zatem zaskarżona decyzja została już wykonana, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.