Uzasadnienie
II S.A./Rz 1091/ 05
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku [...] nakazał A. O.,jako właścicielce i inwestorce budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 747 położonej w B.:
wykonanie inwentaryzacji budowlanej części poddasza nieużytkowego budynku mieszkalnego, ukazującej stan istniejący i orzeczenie techniczne o prawidłowości robót wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, jak również
/ w przypadku stwierdzenia takiej konieczności/ wykazanie niezbędnego zakresu robót koniecznych do doprowadzenia do zgodności z wymogami obowiązujących w okresie realizacji przepisów, w tym techniczno – budowlanych / Dz. U. Nr 15 z dnia 14 grudnia 1994 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /opracowane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, w terminie do 31 maja 2003 roku.
Podstawę prawną decyzji stanowi art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku dokonanej kontroli w dniu 21czerwca 2002 roku,wywołanej przez J. K., stwierdzono, że na działce 747 położonej w B. wykonane zostały roboty budowlane polegające na częściowym przemurowaniu istniejących ścian, częściowej wymianie elementów więżby dachowej i wymianie pokrycia dachowego bez wymaganego zgłoszenia. Według oświadczenia Inwestora, roboty wykonane były w marcu 2002 roku.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 roku [...] wstrzymano prowadzenie dalszych robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku [...] nakazano A. O. ich zaniechanie.
Decyzję powyższą zaskarżyła odwołaniem J. K. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego wadliwą ocenę. Odwołująca zarzuciła, że roboty budowlane polegały na nadbudowie budynku o jedną kondygnację, dlatego działanie inwestora winno skutkować nakazem rozbiórki.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ podzielił argumentację odwołania.Wobec niekwestionowanej daty robót budowlanych / marzec 2002 /, a także faktu, że były one wykonane bez pozwolenia na budowę, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji obowiązany był wydać nakaz rozbiórki.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. O. zarzucając, że roboty budowlane polegały na wymianie istniejącego dachu.
Skargę rozpatrywał Wojewódzki sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z 18 lutego 2005 roku S.A./Rz 803/03 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podzielił ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, ze zakres wykonanych robót mieści się w definicji nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt.6 ustawy Prawo budowlane, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie budowlane, a jego brak skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 par.2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, w sytuacji, gdy materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej.
Sąd nie podzielił argumentacji organu, że uchylenie decyzji znajduje uzasadnienie w konieczności zawiadomienia o toczącym się postępowaniu właściciela działki graniczącej z działką inwestora/ ze wskazaniem, że przysługuje mu przymiot strony/, skoro przesądził o trybie postępowania. W postępowaniu bowiem z art. 48 prawa budowlanego stronami postępowania, zgodnie z art. 52, jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Oznacza to, że w takim postępowaniu właścicielom działek sąsiednich nie przysługuje przymiot strony.
Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2005 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 roku, postanowił:
uchylić w całości zaskarżoną decyzję i nakazać A. O., właścicielce i inwestorce budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 747 w B., dokonanie rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego, tj. nadmurowanych ścian oraz dachu budynku mieszkalnego.
Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 bpar.1 pkt.2 k.p.a oraz art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994roku – Prawo budowlane.
W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane prowadzone przez inwestorkę były samowolą budowlaną, bowiem polegały na nadbudowie budynku mieszkalnego / art. 3 pkt.6 ustawy/. Zakres robót nie mieści się w pojęciu remontu zdefiniowanym w art. 3 pkt.8 ustawy.
W tej sytuacji sprawa rozpatrywana była w trybie art. 48 prawa budowlanego. W rozpatrywanym przypadku nie można było zastosować przepisu art. 48 ust.2, zgodnie z którym można dążyć do legalizacji obiektu, jeżeli budowa zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku braku takiego planu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym przypadku – przy braku obowiązującego planu, inwestor nie wykazał się taką decyzją.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. O. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów procedury, przepisów prawa materialnego, błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy a także nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w sprawie przez sąd administracyjny. Nadto decyzja zawiera błędy co do adresata i wadliwe pouczenie o sposobie i trybie jej zaskarżenia.
Skarżąca zarzuca, że sąd w wyroku zdnia18 lutego 2005 roku wskazał, że właścicielom działek sąsiednich nie przysługuje przymiot strony, w tej sytuacji organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie.
Niezależnie od tego - ustawa prawo budowlane nie podaje definicji nadbudowy, skąd więc organ przyjął jako pewnik, że roboty budowlane są budową obiektu budowlanego / nadbudową/ a nie wykonaniem robót budowlanych. Nie wiadomo, skąd organ odwoławczy przyjął, że dach, to część obiektu budowlanego. Dach według skarżącej, to element budynku, a nie jego część. Przez wykonane roboty nie powstała żadna nowa część, nowa kondygnacja, czy nowy lokal. Art. 48 można stosować, jeżeli wybudowano samowolnie obiekt budowlany lub jego część.
Skarżąca nie godzi się też ze stanowiskiem, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust.2 prawa budowlanego. Ustawodawca używając określenia "a w szczególności" nie zamknął katalogu i dopuścił również inne sytuacje, zapewne mając na względzie fakt, że ponad 70 % powierzchni kraju nie ma planów przestrzennych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu, że J. K. nie jest stroną postępowania organ wyjaśnił, że uwaga sądu dotyczyła wydania decyzji w trybie art. 48 prawa budowlanego. Natomiast decyzja organu I instancji wydana była w trybie art. 51 tej ustawy.
Odnośnie zakwalifikowania wykonanych robót organ uznał je za nadbudowę, tj. nadbudowę ścian zewnętrznych budynku, przez co uzyskano dodatkową kondygnację budynku, którą należy uznać za część obiektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz. U. Nr 153 poz. 1269z 2002 roku /sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153poz.1270 z 2002roku/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja nakazująca skarżącej, dokonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanej części budynku mieszkalnego.
Pojęcie nadbudowy obiektu budowlanego mieści się w pojęciu "budowy", którą definiuje przepis art. 3 pkt.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane /tj. Dz.U. 03.207.31 /. Ustalenia dokonane w toku postępowania, m.in. dokumentacja fotograficzna, którą zawierają akta sprawy,a także zeznania świadka T. B. / k.28 akt adm./wskazują jednoznacznie, że inwestorka podwyższyła swój budynek mieszkalny o około 2 m. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 18 lutego 2005 roku S.A./Rz 803/03 stwierdził, że wykonane w 2002roku roboty budowlane, polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego o 2 metry i pokryciu go nowym dachem z wykonaniem nowej więżby dachowej stanowiły nadbudowę, na wykonanie której wymagane było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Należy tu wskazać, że uchylenie przez ten Sąd decyzji kasacyjnej nastąpiło jedynie ze względów proceduralnych, tj. naruszenia zasady wynikającej przepisu art. 138 par.2 k.p.a.
Zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że wyrażona Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2005 roku ocena prawna była wiążąca dla organu, który wydał zaskarżoną decyzję, jak też dla sądu w niniejszej sprawie.
Skoro sprawa jest rozpatrywana w aspekcie przepisu art. 48 ust.1 prawa budowlanego, pozostała do rozważenia kwestia ewentualnej legalizacji budowy.
Zgodnie z przepisem art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
a/ ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b/ ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, c/ nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W rozpatrywanej sprawie, brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwiają zalegalizowanie dokonanej samowolnie nadbudowy budynku mieszkalnego.
Sąd podziela pogląd, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2003 roku wydana była na podstawie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane, w którym to postępowaniu J. K. była stroną.
Wskazując na powyższe, wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonym orzeczeniu, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.