Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] orzekającą o ustalaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obr. [...] R. — P., oznaczoną jako działki nr 584/1 o pow. 0,0040 ha, nr 585/1 o pow. 0,0166 ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy Miasta [...] w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi od ul. Z.do ul. L. wraz z budową mostu na rzece [...] - Etap II - Odcinek od ul. Z. do ul. C." oraz ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...].
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 9a, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. la i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. O gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.; dalej: "U.g.n.")
Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] - utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [..], orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi od ul. Z. do ul. L. wraz z budową mostu na rzece [...] - Etap II - Odcinek od ul. Z. do ul. C.".
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] ustalił odszkodowanie za przejęcie prawa własności nieruchomości położonej w obr. [...] R. - P., oznaczonej jako działki nr 584/1 o pow. 0,0040 ha, nr 585/1 o pow. 0,0166 ha łącznie w wysokości: 31.131,00 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego tj. P. Banku Spółdzielczego Oddział w z siedzibą w [...]. W decyzji wskazano, że wypłata ustalonego odszkodowania nastąpi w terminie 14 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosłą, że realizacja inwestycji z powodu, której dokonano wywłaszczenia spowoduje konieczność poniesienia przez Spółkę wysokich nakładów związanych ze zmianą funkcjonowania dojazdów, a zwłaszcza zmniejszeniem sprzedaży wynikającej z utrudnień dojazdu do stacji paliw w okresie trwania inwestycji. Ponadto przedmiotowe działki przedstawiają wartość znacznie przewyższającą wysokość ustalonego odszkodowania z uwagi na osiąganie dochodów z prowadzonej na nich działalności gospodarczej, w związku z czym wartość odszkodowania należało ustalić na podstawie metody dochodowej, a nie jak uczynił to organ - porównawczej.
Powyższych zarzutów nie podzielił Wojewoda [...], który opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że z treści ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej: "ustawa") wynika, że do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z zastrzeżeniem art. 18 stosuje się odpowiednio przepisy U.g.n.
Dokonując analizy tych przepisów w tym: art. 128 ust. 1, 131 ust. 1, 134 ust. 1, 154 ust. 1 U.g.n. określających podmioty, którym przysługuje prawo do odszkodowania, sposób określania odszkodowania, a następnie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów"),w tym jego §36 ust. 1 stwierdził, że zarówno przyjęta metoda jak i ustalona w oparciu o nią wysokość odszkodowania odpowiadają prawu.
Biegły określił wartość działek na podstawie metody porównawczej – porównanie parami. Ustalił, że podlegające wycenie działki objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], zgodnie z którym położone są w strefie KDG - droga publiczna główna. Rynek lokalny określił jako rynek obejmujący obszar miasta R., analizie poddając transakcje nieruchomościami drogowymi w okresie od 2013 r. do 2015 r., stwierdzając jednocześnie wystarczającą ilość obrotu podobnymi działkami. Wyceny dokonał w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów.
Wskazał, że najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny mają: położenie (waga 73,46 %) oraz funkcja terenów przyległych (waga 26,55 %).
Do ostatecznej analizy wybrał 10 transakcji nieruchomościami gruntowymi podobnymi do wycenianej. Przedział cenowy po dokonaniu aktualizacji cen wahał się w granicach od 80,03 zł/m2 do 200,13 zł/m2. Spośród wyżej wymienionych transakcji wybrał 3 najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości i ustalił średnią wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości w wysokości 151,12, wskazując, że określona wartość 1 m2 gruntu mieści się w granicach cen zanotowanych na rynku i stanowi prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania w warunkach obrotu rynkowego. Uwzględniając powierzchnię nieruchomości określił wartość gruntu wycenianej działki nr 584/1 o pow. 0,0040 ha na poziomie 6. 045,00 zł, a działki nr 585/1 o pow. 0,0166 ha na poziomie 25. 086,00 zł.
Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wartość nieruchomości została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ocena operatu sprowadzać się może wyłącznie do oceny jego wiarygodności, spójności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a ta wykazuje, że uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla oceny wartości nieruchomości. Zwalczając te argumenty Spółka poza zgłoszonymi zarzutami nie przedłożyła innego operatu czy opinii, stanowiących równorzędny dowód w sprawie, które podważyłyby wiarygodność operatu.
Nie mogą zdaniem organu odwoławczego przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty dotyczące poniesienia dodatkowych kosztów związanych z realizacją inwestycji. Wartość nieruchomości ustala się na podstawie rzeczywistej straty damnum emergens, a nie utraconych korzyści.
Nie zgodził się również z zarzutem wyboru nieprawidłowej metody. W ocenie organu przeznaczenie nieruchomości, wynikające z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło prawidłowe odniesienie.
W skardze do Sądu Spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 130 ust. 1 U.g.n. w zw., z art. 7, 8 oraz 77 §1 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania, będące konsekwencją nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, nie wzięcie pod uwagę interesu społecznego, interesu Skarżącej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- - art. 21 Konstytucji poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie przesłanki słuszności odszkodowania.
Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucając nieprawidłowości w ustalaniu odszkodowania wskazała, że kryteria oceny zostały określone w art. 130 ust. 1 U.g.n., a wśród nich zdefiniowany w art. 4 pkt 17 U.g.n. stan nieruchomości, przez który należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno –użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także otoczenie nieruchomości, w tym wielkość charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
W niniejszej sprawie biegły ustalił odszkodowanie w oparciu o błędne przyjęcie, że nieruchomość znajduje się w otoczeniu nieruchomości niezabudowanych, podczas gdy w otoczeniu znajduje się stacji paliw. W ten sposób organ przeprowadził postępowanie w sposób godzący w wymienione w zarzutach zasady. Końcowo podkreśliła konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania, wyrażającą się w tym, że przyznane odszkodowanie nie powinno być krzywdzące i powinno uwzględniać zarówno straty jak i utracone korzyści.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co przełożyło się na wynik sprawy.
Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienia sposobu rozstrzygania przez organ administracji o odszkodowaniu należnym podmiotom, które utraciły prawo własności nieruchomości oraz ograniczone prawo rzeczowe na tej samej nieruchomości, wskutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Przepisy art. 18 ust. 1 i 1 a ustawy stanowią, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli na nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.
Powyższe regulacje jednoznacznie przesądzają o nierozerwalnym związaniu odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości, który swe prawo własności utracił wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odszkodowania należnego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości wygasło wskutek takiej decyzji.
Odszkodowania te powinny być ustalone w toku jednego postępowania administracyjnego, którego stronami są zarówno były właściciel nieruchomości jak i podmiot, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z jednym przedmiotem postępowania – którym jest odszkodowanie związane z przejściem prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Odszkodowanie to przysługuje w stosownych częściach różnym podmiotom: dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4 lit. f ustawy). (właścicielowi, użytkownikowi itd.). Nie zmienia to jednak faktu, że punktem wyjścia dla określenia odszkodowania i jego nieprzekraczalnym pułapem jest wartość nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania (art. 18 ust. 1 i 1 a oraz 1 b ustawy).
Odszkodowanie należne właścicielowi umniejsza się o kwotę odszkodowania przyznanego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe wygasło. Postępowanie w przedmiocie odszkodowania związanego z utratą praw rzeczowych do nieruchomości w związku z nabyciem jej własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powinno zostać zakończone wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej o odszkodowaniu należnym wszystkim uprawnionym podmiotom (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1470/12).
Konieczne w związku z tym ustalenia organów obu instancji co do stanu faktycznego sprawy były zdaniem Sądu niepełne.
Z akt sprawy wynika, że działki ewidencyjne nr 581/1 i nr 585/1 stanowiły jedynie część obciążonej nieruchomości objętej KW nr [...]. W dz.I-0 w/w księgi wieczystej wpisane były przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji z dnia [...] listopada 2014 r. całe działki nr 584 i nr 585. Ich podział nastąpił na skutek wydania tejże decyzji.
Hipoteki obciążały całą nieruchomość opisaną dz.I-O księgi wieczystej, czyli dz. nr 584 i dz. nr 585.
Gdyby nie treść art. 12 ust. 4c ustawy działki nr 584/1 i nr 585/5 zostałyby przeniesione do innej księgi wieczystej z wpisem własności na rzecz Gminy [...] i byłyby obciążone hipotekami łącznymi z hipotekami wpisanymi w księdze [...]. Wygaśnięcie hipotek na tych działkach oznacza w praktyce nie powstanie hipotek łącznych po myśli art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.). Zrodziło to konieczność ustalania odszkodowania z tytułu ich wygaśnięcia.
Tymczasem organ I instancji w swojej decyzji ustalił odszkodowanie za przejęcie prawa własności działki nr 584/1 i nr 585/1 położonych w – P., obr. [....] nie na rzecz właściciela ale na rzecz wierzyciela hipotecznego z 3 hipotek obciążających te nieruchomości przed datą ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Świadczy to o naruszeniu art. 18 ust. 1a – 1d ustawy w stopniu, który wpłynął na treść decyzji.
Wojewoda kontrolując decyzję pierwszoinstancyjną w postępowaniu odwoławczym jest instancją merytoryczną. Stosowanie do art. 136 K.p.a. może i powinien w zakresie objętym tym przepisem przeprowadzić postępowanie dowodowe. Przede wszystkim zobowiązany być ustalić wysokość świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi hipoteką, odrębnie do każdej z 3 hipotek. Wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki jest bowiem ustalona normatywnie we wskazanej wyżej wysokości (art. 18 ust. 1c ustawy). Organ I instancji mimo zebrania w aktach sprawy stosownych dokumentów, takich ustaleń nie poczynił. Wojewoda zaś w ogóle nie "zauważył", że w sprawie wystąpił problem odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek. Uzasadnienie decyzji organu II instancji jest ogólnikowe i nieczytelne. Na stronie 2 decyzji Wojewody słusznie wskazano, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania w tej sprawie stosuje się odpowiednio przepisy U.g.n. z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.
Jednakże na stronie 3 uzasadnienia przywołany jest już art. 128 U.g.n., który nie ma zastosowania w tej sprawie, w tym zakresie wchodzą w grę przepisy art. 18 ustawy, (zwłaszcza art. 18 ust. 1a – 1d).
Wojewoda przeoczył, że kwestia konieczności ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek wynikała już z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 20 kwietnia 2015 r. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji rodzi więc wątpliwości co do rzeczywiście przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tak naprawdę, jeśli chodzi o ustalenie wysokości odszkodowania za hipoteki, które wygasły po myśli art. 12 ust. 4c ustawy organ milczy. W okolicznościach sprawy można to potraktować jako nierozpoznanie istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Niezależnie od powyższego rzeczą Wojewody będzie zbadanie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 18 ust. 1a ustawy, tj. powiększenie o 5 % należnego odszkodowania. Braki postępowania w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.
W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi.
Zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 U.g.n. w związku z art. 21 Konstytucji RP jest bezzasadny, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, a przepis art. 18 ust. 1 ustawy.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazać należy, że w orzeczeniu sygn. akt K 2/90 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.
Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4).
Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 k.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10).
Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11) (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 460/14).
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. należy uznać go za zasadny. Ani organ I, ani organ II instancji przed wydaniem decyzji nie poinformowały skarżącej o tym, że podstawowym sposobem zwalczania wniosków operatu jest przedstawienie kontroperatu rzeczoznawcy majątkowego.
Wobec treści odwołania Wojewoda winien był zapewnić stronie taką możliwość choćby poprzez zakreślenie terminu do jego przedłożenia czy też wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych w celu oceny operatu. Naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.