Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie zażalenia R.Ł.na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 w zw. Z art. 105 § 1 oraz art. 144 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.").
Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta po rozpoznaniu R.Ł.w sprawie uregulowania stosunków wodnych na drodze gminnej, działka nr ew. 1162 w N. zobowiązał Gminę do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom.
Wezwaniem z dnia 11 maja 2012 r. Skarżący zwrócił się o doręczenie mu wyżej wymienionej decyzji w prawidłowy sposób. Następnie pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie braku prawidłowego doręczenia decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r.
Kolejnym pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, jako podstawę prawna powołując art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zarzucając brak prawidłowego doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania, które Skarżący w przewidzianym do tego terminie zaskarżył.
Rozpoznając zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie z dnia 4 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uznało je za uzasadnione z powodu braku doręczenia Skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Po doręczeniu przez organ I instancji decyzji, Skarżący złożył odwołanie, a następnie wycofał zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta odmawiające wznowienia postepowania uznając je za bezprzedmiotowe, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., sygn. [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazując, że przesłanie decyzji organu I instancji w dniu 7 sierpnia 2012 r. (na skutek uwzględnienia skargi na bezczynność) nie otwarło na nowo biegu terminu do wniesienia odwołania.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając z urzędu stwierdziło nieważność postanowienia [...] w sprawie umorzenia postępowania zażaleniowego na odmowę wznowienia postępowania wskazując na brak rozważenia przesłanki określonej w art. 137 K.p.a., a mianowicie: czy cofnięcie zażalenia nie prowadziło do utrzymania w mocy postanowienia naruszającej prawo lub interes społeczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi R.Ł. na postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 134/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał że skoro w związku z uwzględnieniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie- organ I instancji doręczył Skarżącemu decyzję w dniu 7 sierpnia 2012 r., a ten wniósł odwołanie od tej decyzji, stosownie do pouczenia w niej zawartego, to Kolegium nie może skutecznie zarzucać, że to doręczenie nastąpiło jedynie w "celach informacyjnych".
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1842/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższy wyrok i oddalił skargę. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, NSA wskazał, że z nieprawidłowości doręczenia decyzji jednej ze stron nie można wyprowadzić pozbawienia decyzji przymiotu ostateczności. Jest to podstawą do zastosowania art. 134 K.p.a. Nie pozbawia to strony prawa do obrony, a przenosi to prawo do trybu nadzwyczajnego postępowania – postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, w przypadku gdy decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością procesową, do której zalicza się pozbawienie bez winy strony udziału w postępowaniu. Brak prawidłowego doręczenia decyzji jest jednym z rodzajów naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.
Zwrócił przy tym uwagę na to, że w okolicznościach sprawy sądowoadministracyjnej konieczne było uwzględnienie kontekstu całości materiału związanego z weryfikacją decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2012 r., a zwłaszcza podjętych czynności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., znak [...] stwierdziło nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2012 r., znak [...], w sprawie umorzenia postępowania zażaleniowego, otwierając dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2012 r., nr [...].
Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. umorzyło postępowanie zażaleniowe w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 137 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. strona może cofnąć zażalenie przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest więc dokonanie jej przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy. Przy zachowaniu przesłanki odpowiedniego czasokresu na złożenie wniosku. Organ odwoławczy może orzec o odmowie uwzględnienia wniosku o cofnięciu zażalenia tylko wówczas, gdy cofnięcie prowadziłoby do utrzymania w mocy postanowienia naruszającej prawo lub interes społeczny, których organ odwoławczy nie stwierdził.
Organ wskazał, że na podstawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu. W tym przypadku to strona rozporządza swoim prawem do obrony. W razie naruszenia przepisów prawa procesowego określających prawa strony do obrony, naruszenia te ulegają sanacji, chyba że o ich usunięcie wystąpi sama strona. Jeżeli strona traci zainteresowanie postępowaniem w sprawie wznowienia z wyżej wyartykułowanej przyczyny i w konsekwencji wycofuje wniosek, to realizuje w istocie swoje niezbywalne prawo do ochrony swojego interesu oparte na wyłącznej woli strony.
W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że w obrocie pozostanie decyzja naruszająca prawo, skoro wolą ustawodawcy było sanowanie tego typu wad w warunkach, w których strona nie jest zainteresowana postępowaniem w sprawie. W związku z czym przyjęcie wniosku przez organ o cofnięcie zażalenia musiało skutkować bezprzedmiotowością postępowania, uzasadniającą jego umorzenie. (por. B. Adamiak [ w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 595)
Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem organu. W skardze do Sądu zarzucił postanowieniu naruszenie art. 8, 9, 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię co wpłynęło w sposób istotny na rozstrzygniecie, naruszenie jego ważnego interesu prawnego. Podkreślił, że przychylenie się organu odwoławczego do złożonego przez niego wniosku było sprzeczne z jego interesem i interesem społecznym, co z resztą potwierdziło Kolegium w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 stwierdzając nieważność postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Przedstawiając przebieg postepowania wskazał, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie z dnia 24 maja 2016 r. umarzającego postepowania w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postepowania pozostawia go bez jakichkolwiek środków prawnych w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. Odwołanie mu nie przysługuje, co zostało przesądzone wyrokiem NSA z dnia 10 lutego 2015 r. w związku z czym pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia pozbawi go realnej drogi administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Ustalenia dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu są niepełne, co przełożyło się na treść rozstrzygnięcia.
Bezspornie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania zakończonego jego własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie uregulowania stosunków wodnych na wniosek R. Ł. Wniesione w terminie zażalenie na to postanowienie zostało przez żalącego się cofnięte pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. (data wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – 3 września 2012 r.), w związku z ponownym doręczeniem mu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. i złożeniem odwołania od tej decyzji. Jego zdaniem należało umorzyć postępowanie wznowieniowe wobec nadania biegu jego odwołaniu.
Ostatecznie, na skutek prawomocnego oddalenia skargi R.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie niedopuszczalności jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1842/13, ponownie istotna stała się dla skarżącego kwestia wznowienia postępowania. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku stwierdzając, że w okolicznościach sprawy sądowoadministracyjnej konieczne było uwzględnienie kontekstu całości materiału związanego z weryfikacją decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2012 r., a zwłaszcza podjętych czynności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., znak [...] stwierdziło nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2012 r., znak [...], w sprawie umorzenia postępowania zażaleniowego, otwierając dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2012 r., nr [...].
Sam R. Ł. w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (karta 12 akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego) wyraźnie zmienił swoje stanowisko w sprawie żądając wznowienia postępowania (strona 1 tegoż pisma). Końcowo (strona 4 pisma) R. Ł. wprost zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania wznowieniowego i wydanie prawidłowej decyzji zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. Powyższe w sposób jednoznaczny należało potraktować jako zmianę stanowiska R.Ł.w przedmiocie cofnięcia zażalenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na powyższe procedując tak, jakby R.Ł. nie zmienił swojego stanowiska w przedmiocie cofnięcia zażalenia.
Zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zgodnie z brzmieniem art. 137 K.p.a. strona postępowania odwoławczego może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co mogłoby oznaczać przyznanie stronie uprawnienia procesowego do cofnięcia odwołania. Wedle tej koncepcji złożenie przez stronę oświadczenia woli o cofnięciu odwołania powodowałoby, że odwołanie nie pociągałoby za sobą żadnych skutków prawnych, jakie kodeks wiąże z wniesieniem odwołania, chyba że organ odwoławczy sprzeciwiłby się cofnięciu odwołania z przyczyn określonych w art. 137 zdanie drugie in fine. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "art. 137 K.p.a. czyni z oświadczenia strony o cofnięciu odwołania sprawę podlegającą rozstrzygnięciu praz organ prowadzący postępowanie" W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 159).
Strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone (tak słusznie Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego).
Przyjmuje się obecnie jako ogólną zasadę dopuszczalność odwoływania przez strony tzw. procesowych oświadczeń woli, stanowiącą przejaw urzeczywistnienia reguły dyspozycyjności. Utrwaliło się, trafne stanowisko o istnieniu określonej cezury czasowej możliwości odwoływania procesowych oświadczeń woli przez strony.
Przyjęto, że odwołanie procesowego oświadczenia woli może nastąpić do czasu, w którym nie osiągnie ono (to oświadczenie) skutku w postaci orzeczenia kończącego postępowanie. Oznacza to, że kwestia dopuszczalności odwołania procesowych oświadczeń woli powinna być rozważana właśnie z punktu widzenia określonych skutków procesowych, jakie może kreować w zindywidualizowanym postępowaniu procesowe oświadczenie woli określonego typu. W odniesieniu do czynności procesowej, obejmującej cofnięcie zażalenia taką czasową cezurę dopuszczalności jej skutecznego odwołania stanowić powinno wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W niniejszej sprawie R.Ł. odwołał cofnięcie zażalenia prawie rok przed umorzeniem postępowania zażaleniowego. Procedowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu tak jakby R.Ł. nie odwołał swojego cofnięcia zażalenia przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 137 i art. 144 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Sąd w tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie miało na względnie treść niniejszego uzasadnienia.