Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. S. (dalej: "Skarżącej") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 22 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.480.2022, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 19 lutego 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – I. S. Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ I instancji podał, że I. S. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Niemniej ze wskazanego orzeczenia nie wynika od kiedy istnieje niepełnosprawność u matki Skarżącej. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.".
Niezależnie od powyższego Organ I instancji podał, że Skarżąca opiekuje się matką w sposób doraźny, gdyż nie mieszka z niepełnosprawną i nie sprawuje całodobowej opieki. Jednocześnie na podstawie informacji z Aplikacji Centralnej Rynku Pracy ustalono, że Skarżąca licząca 51 lat w całym życiu pracowała 6 lat i 10 miesięcy. Nie sposób zatem przyjąć, że pomiędzy z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia Skarżącej a sprawowaniem opieki zachodzi związek przyczynowo – skutkowy. Ponadto w ocenie Organu I instancji do pomocy niepełnosprawnej matce zobowiązane są również pozostali jej zstępni.
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Zdaniem odwołującej, zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w uchwaleniu przepisów zgodnych ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę i przesądzającej o decyzji odmownej. Ponadto zdaniem Skarżącej przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie ma zastosowania w sprawach, w których wnioskodawcą jest zstępny osoby niepełnosprawnej.
Decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.480.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...].
Kolegium wskazało, że skoro wskazany przez Skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącej. W realiach opisywanej sprawy nie została natomiast spełniona przesłanka sprawowania stałej i długotrwałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustalono bowiem, że matka skarżącej ma sześcioro dzieci i mieszka z córką – H. C. Skarżąca mieszka 35 km od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej i czynności opiekuńcze wykonuje codziennie lub co drugi dzień.
W ocenie organu odwoławczego istnieje tym samym obiektywna możliwość zorganizowania opieki nad niepełnosprawną matką ze strony Skarżącej oraz H. C., pracującej w systemie zmianowym, a także pozostałych zstępnych. Co nie mniej istotne, sama niepełnosprawna – jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego – nie jest osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo. Powyższe oznacza, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Tym samym decyzję Organu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należało za odpowiadającą prawu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącą nie wypełniają hipotezy rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem Skarżącej, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust 1 u.ś.r., jest bowiem nie tylko jej stałość i ciągłość, ale zapewnienie zaspokojenia normlanych, codziennych potrzeb osoby niepełnosprawnej. Nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że opieka ta musi być sprawowana nieprzerwanie przez cały czas.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd dostrzegł z własnej inicjatywy.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Ponownie należy przypomnieć, iż przedmiotem skargi uczyniono decyzję SKO wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania stronie prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. O odmowie uwzględnienia złożonego przez Skarżącą wniosku zadecydowało w tej sprawie niewykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki. Według SKO w sprawowaniu opieki partycypuje także druga córka, która mieszka pod tym samym adresem.
Ponadto, oprócz odwołującej się zobowiązane do alimentacji są także pozostałe córki niepełnosprawnej. Podkreślono również, że niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo. Natomiast Organ I instancji jako kolejny powód odmowy uwzględnienia wyrażonego na podstawie u.ś.r. żądania podał w uzasadnieniu swej decyzji to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
WSA po przenalizowaniu tak uwypuklonych przyczyn decyzji odmownych zobligowany był uchylenia aktów Organów obu instancji, ponieważ motywy odmowne nie znajdują potwierdzenia w prawie jak również w okolicznościach faktycznych sprawy.
Niewątpliwie Wójt Gminy [...] odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., bo sprzecznej z powszechnie obowiązującym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. W konsekwencji naruszył prawo opierając swą decyzję na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia. Wymaga tu przypomnienia, iż TK w.w wyroku stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczeń pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Sąd stoi na stanowisku, że skutkiem ww. wyroku TK jest zmiana zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1090/19, CBOSA, LEX).
Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Bd 364/20, LEX, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 436/20, LEX, oraz z 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, LEX).
WSA negatywnie ocenia także kolejną stwierdzoną przez Organy przeszkodę w uzyskaniu przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, jaką było wskazanie na inne osoby oprócz wnioskodawczyni, także zobowiązane do alimentacji, a tym samym pomocy niepełnosprawnej matce skarżącej. Służąca temu motywacja jest nieuzasadniona i wynika z nieprawidłowej wykładni treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy uznały mianowicie, że w sytuacji, gdy osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego członka rodziny jest kilka, to nie ma przeszkód, aby wszyscy wspólnie sprawowali nad nią opiekę, co jednocześnie wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni. Zdaniem WSA prawidłowa wykładnia w/w przepisu jest taka, że jeśli osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne spełnia wszystkie przewidziane przez prawodawcę przesłanki w tym zakresie, to fakt, że w kręgu takich jak ona osób zobowiązanych alimentacyjnie znajdują się także inni członkowi najbliższej rodziny, nie może mieć znaczenia dla uwzględnienia jej wniosku.
Tego rodzaju okoliczność jako negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wynika bowiem z art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Powyższe mogłoby mieć znaczenie tylko wówczas, kiedy osobą zobowiązaną alimentacyjnie byłaby osoba nie mieszcząca się w grupie spokrewnionych z niepełnosprawnym w stopniu pierwszym. Należy zgodzić się, że w tym zakresie istnieje wyraźna regulacja ustawowa wypowiedziana w art. 17 ust. 1a u.ś.r. (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 marca 2022 r. o sygn. II SA/Rz 138/22, LEX). Dlatego WSA stwierdza, że przyjęta przez SKO oraz Wójta przyczyna odmowy uwzględnienia wniosku wskazująca na możliwość realizowania działań opiekuńczych przez wszystkie z córek niepełnosprawnej nie znajduje umocowania w żadnym z przepisów u.ś.r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało uzależnione w ustawie od nieistnienia osób zaliczonych do tej samej grupy spokrewnionych z członkiem rodziny wymagającym opieki.
Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego kto z spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji, co trafnie wskazuje WSA w Gdańsku, rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2023 r., II SA/Gd 683/22, LEX). Przyjęty sposób wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. miał istotne znaczenie dla przyjętego w sprawie wyniku.
Nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy ustalenie SKO o wykonywaniu opieki na matką przez mieszkająca pod tym samym adresem H. C. Osoba ta w toku postępowania złożyła pisemne oświadczenie o tym, że z powodu wykonywania pracy na zmiany nie jest w stanie zaopiekować się matką, a ponadto nie może jej alimentować z powodu złej sytuacji materialnej. Kolegium pisząc w swej decyzji o partycypowaniu w opiece na niepełnosprawną jej córki H. C., nie wskazało źródła dowodowego tego ustalenia, które miało wpływ na utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...] naruszając w ten sposób art. 107 § 3 K.p.a.
W decyzjach Organów uwypuklono także jako przyczynę odmowy brak związku przyczyno – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą i sprawowaniem opieki. W tym względzie należało jednak zwrócić uwagę na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. za równoważne z rezygnacją z zatrudnienia uznano niepodejmowanie zatrudnienia przez opiekuna. Jednocześnie z mocy art. 17 ust. 6 w/w ustawy, zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy skarżącej, z którego wynika, że przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca była zatrudniona do 31 stycznia 2022 r. w [...], zaś stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu – art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy. We wniosku o przyznanie świadczenia pełnomocnik Strony napisał w jej imieniu, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tego rodzaju postawa nie jest wykluczana w treści analizowanych tu regulacji prawnych.
Okoliczność niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki w świetle niebudzącej wątpliwości treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. umożliwia skuteczne staranie się o przyznanie tego rodzaju świadczenia opiekuńczego. Rolą organów jest zatem ustalenie czy zakres sprawowanej opieki przez wnioskodawcę realnie wyklucza jakąkolwiek możliwość zarobkowania. Nierozważnie tej okoliczności świadczyło o takim naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
WSA zwraca uwagę, że w myśl art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r. ilekroć jest w ustawie mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to m.in. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak słusznie wyjaśnia się w orzecznictwie, w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie leży ocena stopnia samodzielności i stanu zdrowia osoby wymagającej opieki (zob. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, LEX).
Tymczasem zarówno Wójt jak i SKO wskazały w uzasadnieniu decyzji odmownych, iż matka Skarżącej nie jest osobą niesamodzielną i niesprawną ruchową, przez jej stan zdrowia nie wymaga od opiekuna wykonywania stałej opieki. Tak ujawnione motywy orzeczonej odmowy przyznania świadczenia nie wypełniają zatem treści art. 3 pkt 21 lit. b oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sprzeczne są bowiem z treścią orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym wyraźnie orzeczono, że I. S. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. W tej sytuacji nie należało do kompetencji Organów dokonywanie autorytarnych ocen czy stan zdrowia osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji stanowi o konieczności stałej lub długotrwałej opieki ze strony osób trzecich. Ponadto sprzeczne są z ustaleniem starszego pracownika socjalnego, który zapisał w dokumencie wywiadu środowiskowego, iż niepełnosprawna wymaga stałej i bezpośredniej opieki drugiej osoby.
Również dokonane w obu decyzjach stwierdzenie o niewystarczającym rodzaju czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie mogło zostać przez WSA zaakceptowane, bowiem nie potwierdza tego zebrany w tej sprawie materiał dowodowy. Otóż z opisu czynności z zakresu sprawowanej opieki sporządzonego przez wnioskodawczynię wynika, że jej zadania nie sprowadzają się jak uznało to Kolegium tylko do prowadzenia domu zaś skarżąca nie wykonuje przy matce żadnych czynności pielęgnacyjnych. Z wykazu sporządzonego dnia 18 lutego 2022 r. wynika bowiem, że J. S. zajmuje się kąpielą, wymianą pielucho-majtek, mierzy ciśnienie, podaje leki, wykonuje masaże, smaruje kremami, prowadzi do toalety, pomaga matce przy aktywności fizycznej, a oprócz tego zajmuje się czynnościami typowymi dla prowadzenia gospodarstwa domowego. Organy nie przeprowadziły dowodu z tego wykazu, podobnie jak nie przeanalizowały pod tym kątem znajdującego się w aktach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 11 marca 2022 r. u matki skarżącej.
Według pracownika socjalnego, I. S. w związku z chorobami i dolegliwościami wymaga wsparcia oraz pomocy w codziennej egzystencji, które zapewnia jej córka J. S. Matka skarżącej potwierdziła fakt sprawowania opieki przez córkę J., bez której nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować i egzystować (zob. stronę nr 4 wywiadu środowiskowego z dnia 11 marca 2022 r.).
Reasumując, podane w uzasadnieniu decyzji odmownych przyczyny nieuwzględnienia zgłoszonego żądania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują pokrycia w przepisach prawa materialnego oraz w materiale dowodowym zebranym przez Organy. Dostrzeżone przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie stanowiły wystarczającej przyczyny do odmowy przyznania żądnego świadczenia rodzinnego. Ponownie prowadząc postępowanie, Organy na zasadzie art. 153 P.p.s.a. zobowiązane będą do uwzględnienia wyrażonego przez Sąd sposobu interpretacji przepisów oraz oceny zebranego materiału dowodowego. Za konieczne WSA uznaje zweryfikowanie poczynionych przez Organy wyjaśnień dotyczących czasookresów sprawowania opieki. Skarżąca deklaruje bowiem, że opiekę nad swą matką sprawuje codziennie, zaś w decyzjach przyjęto że opieka ta jest sprawowana codziennie lub co drugi dzień. Potwierdzenie sprawowania opieki tylko w niektóre dni tygodnia, nie będzie przekonywać o niemożliwości podjęcia przez Stronę jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Powyższe przyczyny zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego w wysokości połowy należnej opłaty. O takiej postaci miarkowania wynagrodzenia adwokackiego zadecydowano na podstawie art. 206 P.p.s.a. ponieważ skarga została uwzględniona z przyczyn, które nie zostały podniesione w skardze do WSA. Uzasadnienie skargi jest lakoniczne i sprowadza się do powtórzenia ogólnikowych twierdzeń przytaczanych przez pełnomocnika w skargach składanych w sprawach o analogicznym przedmiocie.