Uzasadnienie
IISA/Rz 1207/11
Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 września 2010 r. J. i M. C. zwrócili się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) w [...] o przyznanie zasiłku celowego w kwocie powyżej 20,000zł na wykończenie posiadanego budynku w stanie surowym położonym w innym miejscu na tej samej działce, ponieważ dotychczasowy budynek uległ uszkodzeniu na skutek opadów deszczu w 2010 r. i nie nadaje się do zamieszkania, remontu ani odbudowy. Żądanie rozszerzono w toku postępowania do kwoty 300.000zł.
Decyzją z 31 grudnia 2010 r., nr [...] Wójt Gminy [..] działając przez Kierownika GOPS przyznał wnioskodawcom zasiłek celowy w kwocie 12.568,80zł jako I transzę na pokrycie wydatków związanych z budową nowego domu mieszkalnego na działce nr [..] w O. w związku z koniecznością rozbiórki dotychczasowego budynku położonego w O. [..]. Na ten sam cel przyznano zasiłek w kwocie 12.568,80zł jako II transzę, pod warunkiem rozliczenia się z zasiłku przyznanego jako I transza w terminie 90 dni od dnia wypłaty zasiłku, kwotę 16.758,40zł jako III transzę, pod warunkiem rozliczenia się z zasiłku przyznanego jako II transzę w terminie 90 dni od dnia wypłaty tego zasiłku i I transzy, oraz kwotę 8.749,00zł jako IV transzę, pod warunkiem rozliczenia się z zasiłku przyznanego jako III w terminie 90 dni od dnia wypłaty zasiłku, jak i II oraz I transzy. Decyzją z 17 lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" lub "Kolegium") w [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 15 kwietnia 2011 r., nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał wnioskodawcom zasiłek celowy z przeznaczeniem jak poprzednio w kwocie 12.568,80zł jako I transzę, w kwocie 12.568,80zł jako II transzę podlegającą wypłacie w terminie 7 dni od daty rozliczenia się z I transzy, w kwocie 16.758,40zł jako III transzę podlegającą wypłacie w terminie 7 dni od daty rozliczenia się z II transzy w terminie 90 dni od dnia jej wypłaty, oraz rozliczenia się w całości z I transzy. Rozliczenie III transzy miało natomiast nastąpić w terminie 90 dni od dnia jej wypłaty. Decyzją z 6 czerwca 2011 r., nr [...] SKO w [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 8 sierpnia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [..] przyznał wnioskodawcom zasiłek celowy z przeznaczeniem jak poprzednio w kwocie 12.568,80zł jako I transzę podlegającą wypłacie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji, w kwocie 12.568,80zł jako II transzę podlegającą wypłacie w terminie 7 dni od daty rozliczenia I transzy w terminie 90 dni od dnia jej wypłaty, w kwocie 16.758,40zł jako III transzę podlegającą wypłacie w terminie 7 dni od daty rozliczenia się z II transzy w terminie 90 dni od dnia jej wypłaty oraz rozliczenia się w całości z I transzy. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 40 ust. 2 i 3, art. 98 w zw. z art. 104 i art. 106 ust. 1, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz,U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 z późn.zm., dalej: u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.
Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm., dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu podano, że zdarzeniem losowym uzasadniającym przyznanie zasiłku celowego były ulewne deszcze z czerwca 2010 r. w skutek których dotychczasowych budynek mieszkalny wnioskodawców został zakwalifikowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozbiórki. Ze sporządzonego kosztorysu rzeczoznawcy majątkowego wynikało, że wartość odtworzenia uszkodzonego budynku wyniesie 41.896zł, co jest równe kwocie strat wnioskodawców, nie obejmujących wydatków na rozbiórkę obiektu. Wyjaśniono, że pomoc ta została przyznana w całości ze środków rządowych, ponieważ Ośrodek Pomocy Społecznej nie posiadał dostatecznych środków własnych. Z tego względu przy udzielaniu pomocy zastosowano się do wytycznych Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...]. Żądana kwota 300.000zł nie znajdowała w ocenie organu I instancji uzasadnienia w żadnym dokumencie, ponieważ wartość odtworzeniowa dotychczasowego budynku mieszkalnego wynosiła 41.896zł. Dlatego zasiłek przyznano w tej kwocie.
Po rozpatrzeniu odwołania J. i M. C. SKO w [..] decyzją z 28 września 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 u.p.s. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej terminy wypłaty zasiłku oraz warunki wypłaty poszczególnych jego części i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.
Na wstępie Kolegium wyjaśniło, że przy orzekaniu związane jest przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, dlatego powołane przez organ I instancji wytyczne centralnych i terenowych organów administracji rządowej nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Przytaczając treść art. 39 i art. 40, oraz art. 3 ust. 4 i art. 2 ust. 1 u.p.s. Kolegium stwierdziło, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w granicach uznania administracyjnego, dlatego powołane przepisy nie stanowią podstawy roszczenia o jego przyznanie. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem wtedy, gdy zgłoszone potrzeby odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jest z kolei umożliwienie osobom potrzebującym przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych niemożliwych do pokonania przy wykorzystaniu własnych ich uprawnień, zasobów i możliwości.
Stan faktyczny sprawy uznano za ustalony prawidłowo i kompletnie. J. i M. C. do czerwca 2010 r. mieszkali wraz z córką i dwójką wnucząt w należącym do nich domu w O. [..], na działce nr [..]. Był to budynek drewniany, parterowy, kryty dachówką z drewnianym stropem, o powierzchni 41 m2, wzniesiony przed 1900 r. Wskutek ulewnych deszczów w czerwcu 2010 r. uległ on zniszczeniu w stopniu nienadającym się do użytkowania niezagrażającego życiu ludzi, i orzeczony został nakaz jego rozbiórki po uprzednim wyłączeniu go z użytkowania. Podkreślono też, że stan budynku nie był wyłącznie wynikiem działania opisanych warunków atmosferycznych, ponieważ zadecydowały o nim również lata użytkowania i zawilgocenie, zużycie techniczne. Z opinii rzeczoznawcy majątkowego wynikało, że koszt odtworzenia analogicznego budynku na obszarze województwa podkarpackiego wynieść powinien 41 895,94 zł, bez kosztów rozbiórki dotychczasowego budynku.
Powyższe ustalenia w ocenie Kolegium w świetle art. 40 ust. 2 u.p.s. przemawiały za uznaniem prawa wnioskodawców do otrzymania zasiłku celowego na odbudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ ponieśli oni stratę wskutek klęski żywiołowej w postaci utraty możliwości dalszego zamieszkiwania w zniszczonym domu, a organ I instancji posiadał odpowiednie środki na jej udzielenie. Zarazem pomocy tej udzielono z zachowaniem zasady proporcjonalności, w rozmiarze nieodzownym do umożliwienia przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Przyznany zasiłek w ocenie organu odwoławczego spełni swoją funkcję, ponieważ przywróci rodzinie pozbawionej mieszkania trwałe schronienie w postaci domu mieszkalnego o identycznych parametrach, a uwzględniając jakość współczesnych materiałów budowanych - znacznie trwalszego od uszkodzonego budynku. Udzielona pomoc była adekwatna do stanu budynku, który nie został uszkodzony wyłącznie ulewnymi deszczami, ale wynikał też z jego wieku i stanu technicznego.
Wyższa kwota prowadziłaby do naruszenia celów pomocy społecznej, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s. W ocenie Kolegium również trafnie do kwoty udzielonej pomocy nie wliczono kosztu rozbiórki dotychczasowego budynku, ponieważ nowy budynek ma zostać wzniesiony w innej części działki nr [..]. Dlatego rozbiórka dotychczasowego obiektu nie mieściła się w zakresie niezbędnej potrzeby bytowej związanej z zapewnieniem mieszkania. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej warunki wypłaty przyznanego zasiłku oraz w części orzekającej o ustaleniu terminów wypłat zasiłku wynikało z tego, że rozstrzygnięcia te nie posiadały podstawy prawnej, a swoje źródło miały w powołanych wytycznych. Niewłaściwie uzależniono też wypłatę I transzy od uprawomocnienia się decyzji, ponieważ kontrolowana decyzja może stać się ostateczna, a nie prawomocna. Zatem dotknięte były wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Ponadto tylko przyznanie zasiłku następuje w formie decyzji, a jej wykonanie stanowi czynność materialno-techniczną.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się J. i M.C. Zaskarżoną decyzję uważają za krzywdzącą, naruszającą godność człowieka. Domagają się przyznania zasiłku w kwocie 300.000zł, aby mogli wybudować dom w bezpiecznym miejscu i zamieszać w nim z córką i dwójką wnucząt. Przyznana kwota nie daje takiej możliwości, a pochłonie wyłącznie koszty rozbiórki, przyłącze wodociągowe i energetyczne oraz materiały budowlane na fundamenty. Dokonana wycena nie jest w ich ocenie prawidłowa. Podkreślają też, że spłacają kredyt w kwocie po 860 zł miesięcznie, a zniszczony dom wybudowano w 1910 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).
Stan faktyczny ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa. Ustalenia te mogą być podstawą faktyczną wyrokowania. Wynika z niego, że w skutek ulewnych deszczów w maju i czerwcu 2010 r. dom skarżących uległ uszkodzeniu w stopniu wymagającym od organów nadzoru budowlanego orzeczenia nakazu jego rozbiórki, ponieważ stwarzał zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Budynek ten został wybudowany przeszło 100 lat temu, posiadał konstrukcję drewnianą, parterową, krytą dachówką z drewnianym stropem, o powierzchni około 41 m2. Zamieszkiwali w nim skarżący wraz z córką i dwójką wnucząt. Ustalony zły stan techniczny budynku nie był wyłącznie wynikiem działania opisanych warunków atmosferycznych, zadecydowały o nim również lata użytkowania, zawilgocenie i duże zużycie techniczne. W sprawie przeprowadzono również dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego dla ustalenia kosztów odtworzenia analogicznego budynku na obszarze województwa.
Podstawę materialnoprawną zgłoszonego przez skarżących żądania stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Organy prawidłowo ustaliły, że należy je ocenić przez pryzmat zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 u.p.s. Zgodnie z tymi przepisami zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, i to niezależnie od dochodu, może też nie podlegać zwrotowi. Zasadnie organy zwróciły jednak uwagę na cele i zadania pomocy społecznej określone w przepisach ogólnych ustawy o pomocy społecznej oraz to, że nie została ona powołana do zaspokojenia każdej zgłoszonej potrzeby wnioskodawców, a jedynie takiej, którą można zakwalifikować jako trudną sytuację życiową. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, której dane osoby nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości przez udzielenie wsparcia w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb.
Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a zgłoszone potrzeby zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Przyznanie zasiłku celowego następuje w formie decyzji, i jest zależne od uznania organu, który w tym zakresie posiada swobodę wyboru rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny Sąd nie może poddać kontroli autonomii uznania i zakwestionować celowości zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, jeżeli organy rozważyły wszystkie okoliczności sprawy, a postępowanie prowadziły zgodnie z regułami k.p.a. Sąd może jedynie ocenić sposób, w jaki skorzystano z uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu przyjęte przez organy kryteria przyznanej pomocy są czytelne, sprawdzalne, niedyskryminujące. W toku postępowania podjęto niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrano niezbędne dowody w celu ustalenia istnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, a podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Wysokość zasiłku została należycie uzasadniona i przyjęta jako wartość odtworzenia zniszczonego budynku mieszkalnego, bez kosztów rozbiórki dotychczasowego budynku, skoro nowy nie będzie mógł powstać w tym samym miejscu, a obecny nie nadaje się do odbudowy. Z tej przyczyny Sąd nie podziela zarzutów skargi oraz słuszności zgłoszonego żądania przyznania skarżącym pomocy w kwocie 300.000zł, ponieważ stan dotychczasowego budynku nie pozwalał na oszacowanie takiej jego wartości odtworzeniowej.
Zarazem Sąd nie może ocenić słuszności (celowości) przyznania konkretnej wysokości zasiłku, ponieważ decyzja w tym zakresie mieści się w granicach uznania administracyjnego, z którego skorzystano w sposób prawidłowo uzasadniony. Rolą pomocy społecznej jest udzielenie wsparcia osobom potrzebującym, a nie zaspokojenie całości zgłoszonych przez nich oczekiwań, jeżeli wykraczają one poza cele tej pomocy. Organy pomocy społecznej muszą oceniać treść żądania przez pryzmat swoich możliwości, które wynikają m.in. z wielkości posiadanych zasobów, liczb osób potrzebujących oraz zakresu nałożonych na nie do realizacji zadań w całym roku budżetowym. Przyznana pomoc pozwala na pokrycie doznanych strat i stanowi wsparcie dla skarżących w dążeniu do przezwyciężenia trudnej niewątpliwie sytuacji, w jakiej się znaleźli.
Natomiast niezasadnie domagają się oni przyznania kwoty, za którą mogliby wybudować całkowicie nowy budynek w oderwaniu od okoliczności i warunków, w jakich dotychczas funkcjonowali. Wykracza to poza zadania pomocy społecznej.
Zasadnie organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie uchylając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji w zakresie terminów wypłaty przyznanej pomocy, nałożonego obowiązku rozliczenia się z wypłaconych środków oraz uzyskania przez nią przymiotu prawomocności. Kontrolowane decyzje mają bowiem przymiot ostateczności, a nie prawomocności, dlatego wadliwie orzeczono o takiej zależności przy wypłacie środków, co zostało skorygowane decyzją organu odwoławczego. Rozstrzygnięcia te były pozbawione podstawy prawnej i mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Wytyczne organów centralnych mogły stanowić wyłącznie wskazówki działania, ale nie zostać przyjęte za podstawę orzekania.
Z powyższych względów skarga okazała się bezzasadna i wymagała oddalenia zgodnie z art. 151 p.p.s.a.