Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.26.2022.JP utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 24 maja 2022 r. RZ.ZUZ.3.421.91.2018.IH wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 5 lipca 2018 r., nr RZ.ZUZ.3.421.91.2018.lH, którą udzielono G. B. pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przylegających do potoku [...] oraz kanału ulgi dla potoku [...] w miejscowości O., gmina [...], mającą wpływ na warunki przepływu wód.
W ocenie organu zawieszenie postępowania było konieczne z uwagi na potrzebę wyjaśnienia spornych kwestii w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych prowadzonego przez Wójta Gminy [...].
W zażaleniu na to postanowienie W. C., zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym:
- 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na zawieszeniu postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, podczas gdy zagadnienie takie w sprawie nie występuje, wobec czego zawieszenie postępowania na tej podstawie było bezzasadne;
- 2. art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania, a tym samym dokonania oceny czy istnieje przesłanka wznowieniowa w postaci niezawinionego braku udziału w postępowaniu strony, konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie, która nie pozostaje w związku z postępowaniem dotyczącym wznowienia postępowania.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wskazał, że wydanie przez organ I instancji decyzji w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek W. C. nastąpiło w sytuacji związania wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt ll SA/Rz 269/21. W wyroku tym, którym uchylona została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2020 r., znak: RZ.RUZ.423.96.2020.JP oraz decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 1 października 2020 r., znak: RZ.ZUZ.3.421.91.2018.IH, Sąd zawarł szereg zaleceń koniecznych do wdrożenia w toku postępowania wyjaśniającego oraz wskazań co do okoliczności wymagających wnikliwego przeanalizowania przed wydaniem rozstrzygnięcia. Za istotne do rozważenia i poddania ocenie przez organ wznowieniowy w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał wyjaśnienie okoliczności ukształtowania terenu, zbadanie zasięgu obszaru oddziaływania na nieruchomości w celu ustalenia czy dochodzi do zalewania nieruchomości będącej własnością skarżącej, dokonania szczegółowej analizy operatu wodnoprawnego i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, odniesienie się do zarzutów i argumentów skarżącej oraz wyjaśnienie spornych kwestii w kontekście prowadzonego postępowania o naruszenie stosunków wodnych.
O ile zrealizowanie większości z wymienionych ustaleń może zostać dokonane przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w postępowaniu wznowieniowym, to orzeczenie w kwestii spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie należy (w myśl art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) do kompetencji innego organu administracji publicznej, a w tym przypadku - do właściwości Wójta Gminy [...]. W tej sytuacji należało stwierdzić, że bez wątpienia rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego obecnie przez Wójta Gminy [...] będzie miało wpływ na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym, bowiem ustalenie czy inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym ogranicza sposób wykonywania przez W. C. jej prawa własności działki o nr ewidencyjnym [...] obręb O., gm. [...] nie tylko zaważy na uznaniu skarżącej za stronę, ale przesądzi także o charakterze decyzji kończącej postępowanie tj. o odmowie uchylenia bądź o uchyleniu decyzji dotychczasowej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
W skardze na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zarzuciła organom naruszenie:
- 1. przepisów postępowania tj:
- - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia, które z uwagi na rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno zostać uchylone,
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że dla wydania jednego z rozstrzygnięć, przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., a pośrednio - również dla prawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania, które kończy się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a.
- - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art, 151 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że przesłankę, że przysługiwał skarżącej przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego należy badać według stanu aktualnie istniejącego, nie zaś stanu aktualnego w dniu wydania decyzji z 2018 r.
- 2. przepisów prawa materialnego tj.
- - art. 401 ust. 1 prawa wodnego, polegające na błędnym uznaniu, że dla jednoznacznego stwierdzenia, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, konieczne jest wcześniejsze ustalenie, czy wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19).
Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Nie istnieją przepisy prawa, które uzależniałyby możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Trzeba tutaj podkreślić, że kwestia realizacji inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego i kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie wykluczają się wzajemnie i są badane w odrębnych trybach postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 671/21). W decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie określa się skutków ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie.
Z kolei przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego (poprzednio art. 29 ust. 3 Prawa wodnego) nie jest naruszenie warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tej regulacji jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). W przepisie tym nie ma mowy o tym czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego. Kwestia ta nie ma zatem istotnego znaczenia dla zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1035/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. II SAB/Kr 191/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1352/17).
Reasumując mając na uwadze przedstawione okoliczności należało uznać, że w sprawie brak było podstaw do zawieszania postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 5 lipca 2018 r., o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego do czasu zakończenia postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd postanowił po myśli art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym organ obowiązany będzie zwrócić skarżącej koszty w wysokości 100 zł (wysokość należnego wpisu od skargi), natomiast kwota 200 zł wynika z nadpłaconego przez skarżącą wpisu, który w rozpoznawanej sprawie wynosił 100 zł podczas gdy skarżąca uiściła kwotę 300 zł, zostanie jej zwrócona z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.