Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpoznaniu odwołania K. Z. i T. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego robót budowlanych utrzymał ją w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a.".
W dniu 26 lutego 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowalnych polegających na ociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr 2393 przy ul. G. w K. W jej trakcie stwierdzono wykonanie ocieplenia trzech ścian zewnętrznych w poziomie parteru i piwnic wskazanego budynku oraz w części elewacji północno-zachodniej. Do ocieplenia ścian zewnętrznych parteru zastosowano styropian gr. 10 cm; wykonano tynk zewnętrzny. Wysokość ocieplenia, mierzona od poziomu gruntu wynosi ok. 4,37 m, wysokość budynku wynosi natomiast ok. 10 m. Na szczycie przedmiotowego ocieplenia wykonano zabezpieczenie z blachy przed opadami atmosferycznymi. Wokół trzech ocieplonych ścian zewnętrznych budynku wykonano zaś płytkę odbojową z kostki betonowej i krawężników betonowych o szerokości od 67 cm do 75 cm. Powyższe roboty PINB zakwalifikował jako roboty polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego, bowiem w trakcie ich dokonywania nie stwierdzono zmiany wymiarów istniejących otworów okiennych i drzwiowych tzn. przebudowy obiektu budowlanego.
Mając na uwadze, że budynek, którego dotyczy sprawa ma wysokość ok. 10 m organ I instancji stwierdził, że na wykonanie wskazanych robót nie było wymagane pozwolenie na budowę ani też dokonanie zgłoszenia. Organ nie stwierdził podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), określanej następnie jako "P.b.", bowiem elewacja budynku była w złym stanie technicznym i inwestorzy wykonując roboty spełnili obowiązek wynikający z art. 70 P.b. Organ nie stwierdził jednocześnie żadnych nieprawidłowości przy przedmiotowych robotach i dlatego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie 105 § 1 P.p.s.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
K. Z. i T. Z. złożyli odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili, że organ nie dokonał precyzyjnych ustaleń co do wysokości budynku, którego dotyczy sprawa, wskazując, że wynosi ona "około 10 m". Poza tym, nie mieli możliwości uczestniczenia w takich pomiarach. Jako niewystarczające ustalenia odwołujący się uznali także te odnoszące się do charakteru przeprowadzonych robót i użytych do nich materiałów. Zdaniem stron, przez powyższe uchybienia organ dopuścił się obrazy art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b. poprzez stwierdzenie, że wykonanie robót nie wymagało zgłoszenia.
WINB wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zakwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b., zgodnie z którym zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m. Z kolei, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b., wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości powyżej 12 i nie wyższych niż 25 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro więc budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowany na działce nr 2393 przy ul. G. w K. posiada wysokość około 10 m, to słusznie PINB przyjął, że roboty budowlane polegające na ociepleniu ścian zewnętrznych tego budynku nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Przy wykonywaniu przedmiotowych robót nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, zaś ingerencja organu nadzoru budowlanego dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustaleń odnośnie do wysokości przedmiotowego budynku organ II instancji podniósł, że pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem ustalona w sprawie wysokość wynosząca "około 10 m" jest wystarczająca do dokonania oceny legalności wykonanych robót w świetle przepisów P.b.
K. Z. i T. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 K.p.a. oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i zarzutów odwołania, a w szczególności:
- - brak precyzyjnego ustalenia wysokości budynku objętego postępowaniem i brak zapewnienia udziału w jego pomiarach, jak też wskazania w jaki sposób pomiary te były wykonywane,
- - niedostateczne ustalenia co do charakteru przeprowadzonych robót oraz użytych do nich materiałów, w szczególności oparcie się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniach inwestorki i okazanych przez nią dokumentach,
- - przedwczesność decyzji wobec niedokonania wyżej wskazanych ustaleń,
- 2. przepisów prawa materialnego tzn. art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b. przez niezasadne przyjęcie, że wykonanie przedmiotowych robót nie wymagało zgłoszenia podczas, gdy w sprawie nie dokonano wystarczających ustaleń w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrolując zaskarżane decyzje administracyjne sąd czyni to mając na względzie kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje go brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Z kolei z mocy brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a., tylko określone w nim uchybienia przepisom prawa obligują do wyeliminowania skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Nie stwierdzając zaś tego rodzaju uchybień Sąd skargę oddala jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Analizując sprawę niniejszą pod kątem legalności i w granicach wyznaczonych rodzajem naruszeń prawa wskazanych art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd doszedł do wniosku, iż zarówno PINB, jak i WINB nie dopuściły się zachowań, które można by zakwalifikować jako któreś z uchybień ze wskazanego przepisu. Dlatego też skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Jak wynika z akt sprawy, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lutego 2016 r. na działce nr 2393, położonej przy ul. G. w K., PINB ustalił, że dokonane zostało ocieplenie ścian zewnętrznych w poziomie parteru znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz w części elewację również w poziomie parteru od strony północno-zachodniej. Ustalono także, iż ocieplenia dokonano styropianem o grubości 10 cm, jego wysokość to 4,37 m, następnie zaś wykonano tynk zewnętrzny. Przedmiotowe roboty nie zostały zakończone. W protokole kontroli zawarto stwierdzenie, że roboty wykonane zostały w celu usunięcia złego stanu technicznego elewacji zewnętrznej budynku (odpadający tynk).
Z kolei ze sporządzonej przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego - A. S. notatki służbowej z dnia 13 kwietnia 2016 r. wynika, że wysokość przedmiotowego budynku wynosi ok. 10,3 m, co stwierdzone zostało w oparciu o analizę dokumentacji projektowej związanej z pozwoleniem na budowę (decyzja nr [...] z dnia 8 czerwca 2010 r.), na dowód czego dołączono do akt sprawy tytułową stronę projektu budowlanego oraz rysunek nr 3. W oparciu o powyższe organ I instancji stwierdził, że dla wykonania robót, których dotyczy niniejsza sprawa nie było konieczne ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, bowiem budynek, w którym dokonano docieplenia części ścian zewnętrznych posiada wysokość około 10 m. Na uzasadnienie swojego stanowiska PINB powołał brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. c P.b.
W konsekwencji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., umorzył w całości przedmiotowe postępowanie. Rozstrzygnięcie to utrzymał następnie w mocy WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., powielając argumentację organu I instancji. Dodał, że ingerencja organu nadzoru budowlanego w warunkach sprawy byłaby dopuszczalna jeśliby roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź też zagrożenie środowiska. Tymczasem w przypadku robót, których dotyczy sprawa nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, a wykonane one zostały w związku ze złym stanem technicznym elewacji. Skoro więc nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (tj. w formie decyzji) ingerencji organu administracyjnego, to jakiekolwiek (tzn. pozytywne czy negatywne) rozstrzygnięcie staje się prawnie niedopuszczalne, a zatem postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.
W kwestionującej decyzję WINB skardze K. Z. i T. Z. zarzucili naruszenie przepisów postepowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych czynności z udziałem stron. W szczególności zarzucili nieprecyzyjne ustalenie przez organy wysokości budynku objętego postępowaniem, o czym – ich zdaniem – świadczy użyty w obydwu decyzjach zwrot "około 10 m". Skarżący wskazali, że nie dokonano pomiarów w ich obecności, jak też nie wskazano, od jakiego punktu je wykonano. W oparciu o powyższe skarżący stwierdzili przedwczesność wydanej w sprawie decyzji.
W świetle art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pierwszy ze wskazanych przepisów tzn. art. 29 P.b. wskazuje przypadki, w których uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest wymagane. Taką sytuacją jest m. in. wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m. Z kolei art. 30 P.b. przewiduje wypadki, w których wprawdzie inwestor przed przystąpieniem do realizacji inwestycji nie musi legitymować się decyzją – pozwoleniem na budowę jednak winien dokonać właściwemu organowi administracji publicznej zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych. W świetle więc art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b., zgłoszenia takiego wymaga docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m.
Brzmienie powyższych przepisów wskazuje, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii tego, czy docieplenie określonego budynku wymaga dokonania zgłoszenia bądź też można wykonać przedmiotowe prace zarówno bez wcześniejszego uzyskiwania decyzji – pozwolenia na budowę, jak i bez konieczności zgłoszenia, jest wysokość tego budynku. Jeśli wynosi ona do 25 m, to pozwolenie na budowę nie jest wymagane, z tym, że jeśli budynek jest wyższy niż 12 m (a nie przekracza 25 m), to konieczne jest, by inwestor zgłosił właściwemu organowi zamiar przystąpienia do wykonania docieplenia.
Skarżący zarzucają rozpoznającym sprawę organom, że nie ustaliły one stanu faktycznego w sposób dostatecznie dokładny, bowiem przy określeniu wysokości budynku, którego sprawa dotyczy posłużyły się sformułowaniem "około 10 m". Nadto, skarżący twierdzą, że niewłaściwym było działanie organów przejawiające się w braku dokonania stosownych pomiarów z ich udziałem. Powyższe skutkuje, zdaniem stron, przedwczesnością zajętego w sprawie stanowiska. Ze skargą nie sposób się jednak zgodzić. Faktem jest, iż zarówno PINB, jak i WINB w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć posłużyły się zacytowanymi przez skarżących sformułowaniami "około 10 m". Powyższe ustalenie organów jest jednak wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, której ustalenia zostały zapisane w stosownym protokole. Do protokołu tego dołączone zostały nadto zdjęcia obiektu – budynku mieszkalnego położonego przy ul. G. w K. Poza tym, włączono do akt sprawy potwierdzoną za zgodność z oryginałem pierwszą stronę projektu budowlanego przebudowy elewacji w przedmiotowym obiekcie oraz rysunek nr 3 przedstawiający stosowne wymiary.
Wobec powyższego, zbędnym było prowadzenie jakiegoś dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wysokości budynku. Z brzmienia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 K.p.a. należy wyprowadzić wniosek, że dowody, które przeprowadza organ powinny być dostateczne do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Oznacza to, że ich ilość powinna być dostosowana do okoliczności konkretnej sprawy, tak by wyjaśniały ją w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zbędne jest więc mnożenie środków dowodowych mających za zadanie wykazanie jasnej już, bo ustalonej w inny sposób tezy. Stałoby to bowiem w sprzeczności z inną niż obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy podstawową zasadą postępowania administracyjnego, a wyrażoną w art. 12 K.p.a. Przepis ten stanowi mianowicie, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Organ administracji jako "gospodarz" postępowania określa zatem zakres czynności wyjaśniających oraz decyduje o doborze środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy celem realizacji zasady z art. 7 K.p.a.
Zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Do takiego "zaniechania" organu w warunkach niniejszej sprawy nie doszło.
Ustalenie wysokości budynku przy ul. G. w K. na podstawie dokumentacji projektowej związanej z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę nr [...] było wystarczającym do stwierdzenia, że w sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b. Nie można zaaprobować zarzutu, że materiał dowodowy sprawy jest niekompletny, zwłaszcza w sytuacji, kiedy skarżący posługują się w tym zakresie gołosłownymi zarzutami i nie wskazują żadnych dowodów, które ustalenia organów podważyłyby.
Podając zaś, że w zakresie użytych materiałów organy oparły się jedynie na twierdzeniach J. P. oraz okazanych przez nią dokumentach, co nie wskazuje na podjęcie obiektywnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, skarżący również nie wskazali innych środków dowodowych w tym zakresie. Ponadto, nie można kwestionować prawdziwości określonych dokumentów (w tym przypadku dotyczących zastosowanych przez inwestora materiałów budowlanych) tylko z tej przyczyny, że zostały przedstawione przez tego inwestora, w sytuacji braku konkretnych zarzutów w stosunku do nich.
Uznając więc zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu sprawy za bezzasadny, nie podzielono stanowiska skarżących, że wydane w sprawie decyzje były przedwczesne. W konsekwencji zaś, wobec faktu, że zdaniem Sądu, organy należycie oceniły zgromadzone w sprawie dowody i wyciągnęły z nich właściwe wnioski, rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie było uzasadnione. W świetle bowiem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu odpowiednio w całości albo w części. W sytuacji, gdy roboty budowlane, których niniejsza sprawa dotyczy nie wymagały tak pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powyższe musiało skutkować formalnym zakończeniem postępowania poprzez jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.
Z podanych wyżej względów skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.