Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1309/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi EK (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [.] lipca 2016 roku, nr [.] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 04.01.2010 roku, następnie uzupełnionym pismem z dnia 25.02.2010 r., skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [.] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, budowę studni kopalnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działce o nr ew. 61/5 położonej w miejscowości [.], obręb [...] [.], gm. [.].

Po wszczęciu postępowania Wójt postanowieniem znak: [.] z dnia [.].03.2010 r. zobowiązał skarżącą do przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [.] dokumentów o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013, poz. 1235, z późn. zm.; dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"). Wydanie postanowienia uzasadniono faktem położenia inwestycji w granicach: [.] Parku Krajobrazowego, otuliny [.] Parku Narodowego, obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, pod nazwą " [.]".

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [.] postanowieniem, z dnia [.].05.2010 r. nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia oraz ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000.

Po przeprowadzeniu procedury oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, w ramach której został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [.] postanowieniem z dnia [.].04.2014 r. znak: [.] odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. RDOŚ stwierdził, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 pod nazwą "[.]" oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [.]. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na szereg informacji przyrodniczych, na potwierdzenie iż planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, pod nazwą " [.]" oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [.]. Uwzględnił także postanowienia art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej który stanowi, iż Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w rożnych regionach Wspólnoty: realizacja tego celu opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadzie działania zapobiegawczego.

Wójt Gminy [.] decyzją z dnia [.].07.2014 r., znak: [.] odmówił ustalenia warunków zabudowy, powołując się na związanie postanowieniem RDOŚ. SKO w [.], nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, decyzją znak: [.] z dnia [.].09.2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W następstwie rozpatrzenia skargi na decyzję SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 11.06.2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1603/14 uchylił zaskarżoną decyzję SKO i decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] lipca 2014 r., jak również postanowienie RDOŚ z dnia [.].04.2014 r. Sąd stwierdził, że organy przedwcześnie odmówiły wydania warunków zabudowy, albowiem nie wykazały w sposób przekonujący i zgodny z prawem, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a w szczególności nie dowiodły, że pozytywny dla skarżącej raport o oddziaływaniu na środowisko jest wadliwy.

Wójt Gminy [.], pismem znak: [.] z dnia [.].10.2015 r., w nawiązaniu do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11.06.2015 r., zwrócił się do RDOŚ [.] celem ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem stanowiska Sądu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [.], po zebraniu materiału dowodowego, postanowieniem znak: [.] z dnia [.].02.2016 r. ponownie odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na szereg informacji przyrodniczych, na potwierdzenie, iż planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, jego integralność i spójność sieci Natura. Przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji w oddaleniu od istniejącej zwartej zabudowy. Lokalizacja rozproszonej zabudowy, na terenie gminy [.] powoduje obniżenie liczebności ptaków szponiastych w ostoi bieszczadzkiej Natura 2000, gdyż wpływa istotnie na zubożenie ich bazy żerowej. Obecność budynków i ludzi ogranicza tym ptakom areał łowiecki. Wprowadzenie do krajobrazu rozproszonej zabudowy będzie stanowić zagrożenie dla tych gatunków, dla których OSOP [.] została ustanowiona.

Usytuowanie zabudowy wraz z całą towarzyszącą infrastrukturą w cennym pod względem przyrodniczym terenie nasili postępującą już fragmentację siedlisk nieleśnych. Najskuteczniejszą formą ochrony zagrożonych gatunków jest zapobieganie degradacji przekształcaniu zajmowanych przez nie siedlisk. Zezwolenie na realizację planowanej inwestycji byłoby złamaniem art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 Nr 151 poz. 1220, z późn.zm.), zgodnie z którym: zabrania się działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogarszać stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Odmowa uzgodnienia przedmiotowej inwestycji uwzględnia zapisy art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej który stanowi, iż Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty; opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego.

Uwzględniając postanowienie RDOŚ, Wójt, decyzją z dnia [.] maja 2016 roku, nr: [.] odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy. Organ podał, że zgodnie z art. 100 ustawy środowiskowej postanowienie oparte na jej art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, czyli m.in. decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przedsięwzięcie lokalizowane na obszarze Natura 2000. Na skutek obowiązywania tej normy, postanowienie RDOŚ zasadniczo kształtuje rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w pkt. 5, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do potrzeby wprowadzenia zakazów, nakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z przepisów tj. ustawy o ochronie przyrody oraz prawa ochrony środowiska, bowiem teren objęty przedmiotową decyzją położony jest w granicach:

[.] Parku Krajobrazowego funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [.] 14 Sejmiku Województwa [.] z dnia [.] czerwca 2014 r. w sprawie [.] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa [.] z 2014 r., poz. [.], z późn.zm.);

otuliny [.] Parku Narodowego funkcjonującego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 listopada 1996 r., w sprawie [.] Parku Narodowego (Dz. U. 1996.144.664, z późn.zm.);

w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, pod nazwą " [.]" (PLC 180001), funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, (Dz. U. Nr 25 poz. 133, z późn. zm.).

Na podstawie stwierdzonego stanu faktycznego, dokonanej analizy warunków i zasad zagospodarowania, stanu prawnego oraz w oparciu o informacje i uzgodnienia organ przyjął, że inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na Obszar Natura 2000, a jej realizacja spowodowałaby naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzieliło ustalenia i oceny zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo SKO zwróciło uwagę, że uzasadnienie postanowienia RDOS zawiera wymagane art. 99 ustawy środowiskowej elementy; informację o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, że w toku tego postępowania nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski; omówienie ustaleń zawartych w raporcie oraz wskazuje, że dopuszczono jako dowód w sprawie opinie biegłych: dra inż. MS - Koordynatora Regionalnego Regionu [.] Komitetu Ochrony Orłów, biegłego dra WS, inż. LB - Dyrektora Bieszczadzkiego Parku Narodowego. Po analizie całości zgromadzonej dokumentacji w toku postępowania, RDOŚ ustalił, że:

1. 1) teren przedmiotowej działki i pozostałe tereny otwarte, łącznie z którymi działka ta stanowi rozległy niezabudowany obszar otwarty, stanowią siedlisko przyrodnicze górskie łąki konietlicowe i mietlicowe użytkowane ekstensywnie, stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [.][.],
2. 2) przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji w oddaleniu od istniejącej zwartej zabudowy,
3. 3) w promieniu 4km od planowanego przedsięwzięcia gniazdują obecnie 2 pary orlika krzykliwego, a w promieniu do ok. 6km - 1 para orła przedniego. Obydwa gatunki zdobywają pożywienie najczęściej w promieniu od 3-6km od gniazda, w miejscach otwartych, a strefy ekotonowe, skraje lasów i łąk są szczególnie przez nie penetrowane. Obecność ludzi na żerowiskach płoszy je i obniża szanse na sukces łowiecki,
4. 4) lokalizacja rozproszonej zabudowy, jaką w ostatnich latach obserwuje się na terenie gminy [.] już spowodowała obniżenie liczebności ptaków szponiastych w ostoi bieszczadzkiej Natura 2000, gdyż wpłynęła istotnie na zubożenie ich bazy żerowej. Obecność budynków i ludzi ogranicza tym ptakom areał łowiecki,
5. 5) wprowadzenie do krajobrazu rozproszonej zabudowy będzie stanowić zagrożenie dla tych gatunków, dla których OSOP [.] została ustanowiona. W przypadku orła przedniego zagrożenie jest jeszcze większe, ponieważ jego europejska populacja obejmuje obecnie prawie wyłącznie bezludne tereny górskie, a w Polsce bardzo rzadko zaludnioną, wschodnią część [.]. Realizacja inwestycji spowoduje zmniejszenie powierzchni łowisk dla wymienionych gatunków, a to rzutuje bezpośrednio na ich możliwości reprodukcyjne,
6. 6) faktyczna powierzchnia ekstensywnie użytkowanych łąk wynosi aktualnie w obszarze [.] 4565,99ha i jest ponad dwukrotnie mniejsza od powierzchni podawanej w SDF (standardowych formularzach danych).

W ocenie RDOŚ:

1. 1) zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie ograniczy się ani do miejsca posadowienia budynku, ani granic działki, ani jej bezpośredniego sąsiedztwa, z uwagi na biologię gatunków wykorzystujących ten teren,
2. 2) przedsięwzięcie wpisuje się w negatywny dla obszarów Natura 2000 trend zabudowy cennych przyrodniczo terenów oderwanych od zwartej zabudowy. W związku z powyższym, wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia nie można rozpatrywać w oderwaniu od tego zjawiska, gdyż następuje kumulacja oddziaływań. Jak wykazują zgromadzone dane, są to tereny bardzo istotne dla gatunków o randze gatunków priorytetowych, w tym stanowiących przedmiot ochrony ww. obszaru Natura 2000 (ptaki drapieżne), a utrzymanie tych gatunków we właściwym stanie ochrony będzie zależeć od utrzymania poddanych presji osadnictwa terenów w dotychczasowym użytkowaniu, bez zabudowy,
3. 3) usytuowanie zabudowy wraz z całą towarzyszącą infrastrukturą techniczną w cennym pod względem przyrodniczym terenie nasili postępującą fragmentację siedlisk nieleśnych,
4. 4) w przypadku gatunków rzadkich i zagrożonych, każde zaburzenie w ich środowisku, skutkujące pogorszeniem warunków ich bytowania może mieć istotny wpływ na pogorszenie stanu ich ochrony,
5. 5) najskuteczniejszą formą ochrony zagrożonych gatunków jest zapobieganie degradacji, przekształcenia zajmowanych przez nie siedlisk. Z powyższych względów omawiany teren powinien zostać w użytkowaniu rolniczym, co jest jedynym gwarantem zachowania cech tego krajobrazu, które determinują występowanie gatunków chronionych,
6. 6) zaproponowane rozwiązania chroniące środowisko przyrodnicze nie dają gwarancji, iż po realizacji inwestycji, przedmiotowy teren wraz z terenami znajdującymi się w zasięgu oddziaływania inwestycji zachowają swoją wartość przyrodniczą, jako żerowiska ptaków.

Nie zgadzając się rozstrzygnięciem SKO, skarżąca wniosła na nie skargę do tutejszego sądu. W skardze zarzuciła, że organ naruszył:

1. - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa – nierozpatrzenie całokształtu materiału;
2. - art. 8, art. 11, art. 15 Kpa – nieustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów odwołania, naruszenie zasady dwuinstancyjności;
3. - art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej – nie wyjaśnienie w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione ustalenia raportu;
4. - art. 61 ust. 5 upzp – poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogu zgodności z przepisami odrębnymi.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji i postanowienia RDOŚ z [.] lutego 2016 roku; ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zasądzenie kosztów postępowania od organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, w ramach której przewidziano: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, budowę studni kopalnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działce o nr ew. 61/5 położonej w miejscowości [.], obręb [.], gm. [..]. Organy obu instancji odmawiając wydania na rzecz wnioskodawcy – EK – decyzji pozytywnej oparły swe rozstrzygnięcia na treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [.] (zwany dalej RDOŚ) z dnia [.].02.2016r., znak: [.].

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. wówczas gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody. SKO podobnie jak Organ pierwszej instancji uznało, że w niniejszej sprawie decyzja pozytywna dla wnioskodawcy byłaby sprzeczna z art. 33 ust. 1 u.o.p. Przepis ten zabrania, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1. 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub
2. 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
3. 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Nie jest kwestionowane, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie jest położony w obszarze:

1. - [.] Parku Krajobrazowego funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [.] Sejmiku Województwa [.] z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie [.] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa [.] z 2014 r., poz. [...], z późn.zm.);
2. - otuliny [.] Parku Narodowego funkcjonującego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 listopada 1996 r., w sprawie [.] Parku Narodowego (Dz. U. 1996.144.664, z późn.zm.);
3. - w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, pod nazwą " [.]" (PLC 180001), funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, (Dz. U. Nr 25 poz. 133, z późn. zm.).

Z tej przyczyny w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy rozdziału 5 Działu V ustawy środowiskowej. Stosownie do treści jej art. 98 ust. 1, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Na mocy postanowienia z dnia [.] maja 2010 roku, znak [.], RDOŚ nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

1. - Ostatecznie – już po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2015 roku - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko RDOŚ postanowieniem z dnia [.] lutego 2016r., znak: [.]., odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, co w ostatecznym rezultacie musiało przełożyć się na końcowy wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy. Postanowienie to wydano na podstawie art. 98 ust. 1, 3, 7 8 i art. 99 ustawy środowiskowej i art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.; zwana dalej u.o.p.).

Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1111/11, że postanowienie RDOŚ wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej, jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy, w której zapadła decyzja wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz decyzja SKO utrzymująca ją w mocy. Dlatego też Sąd stosując art. 135 p.p.s.a. ocenia legalność postanowienia RDOŚ, na które w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołały się w/w organy, motywując odmowę ustalenia warunków zabudowy. Do tego wniosku przekonuje Sąd regulacja art. 100 ustawy środowiskowej, która stanowi wyraźnie, iż postanowienie oparte o art. 98 ust. 1 tej ustawy, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, czyli m.in. decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przedsięwzięcie lokalizowane na obszarze Natura 2000. Na skutek obowiązywania tej normy, postanowienie RDOŚ zasadniczo kształtuje rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy.

W konsekwencji, brak sądowej kontroli postanowienia uzgodnieniowego nie pozwalałby odpowiedzieć na pytanie, czy publiczne prawa podmiotowe strony skarżącej zostały przez orzekające organy naruszone odmową wydania decyzji, od której zależy realizacja inwestycji. Innymi słowy, sądowa kontrola aktów wójta i SKO nie może w rozpatrywanym przypadku sprowadzać się tylko i wyłącznie do ustalenia, czy odpowiadają one w myśl art. 100 ustawy środowiskowej treści postanowieniu RDOŚ. Działania kontrolne sądu muszą wejść głębiej i obejmować kluczowe w niniejszej sprawie postanowienie Organu uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia. Aby w pełni urzeczywistnić założenia sądowej kontroli administracji publicznej należało w niniejszej sprawie. odpowiedzieć na pytanie czy postanowienie RDOŚ wydane na podstawie art. 98 ustawy środowiskowej, odpowiada konstytucyjnej zasadzie praworządności. Przy wydawaniu postanowienia z dnia [.] lutego 2016 roku, RDOŚ obowiązany był kierować się treścią art. 99 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Powołany przepis wymaga od organu, aby niezależnie od wymagań określonych w K.p.a. zawarł w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego dwa rodzaje informacji tj.:

1. 1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;
2. 2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej).

W niniejszej sprawie niebagatelną rolę odgrywa przepis mówiący o obowiązku poinformowania stron postępowania o tym, w jaki sposób RDOŚ wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Według składu orzekającego WSA art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej należy rozpatrywać łącznie z normą wyrażoną w art. 98 ust. 3 tej ustawy. Otóż w myśl art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. RDOŚ nie może odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jeżeli ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie pozwala na stwierdzenie znaczącego negatywnego oddziaływania.

Należy uwzględnić, że ustawodawca w art. 3 pkt 17 ustawy środowiskowej zdefiniował - znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, stwierdzając, że należy pod nim rozumieć oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:

1. a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
2. b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
3. c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zwraca uwagę fakt, że ustawodawca konstruując powołaną definicję wskazał, iż dla pozytywnej konkluzji, że zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko, wystarczy ustalone negatywne prawdopodobieństwo; użyto sformułowania: "w szczególności działania mogące: (...)". Jeżeli zatem z materiału zgromadzonego w sprawie, w sposób logiczny, bazując na wiedzy i doświadczeniu życiowym, da wywieść prawdopodobieństwo, że zrealizowanie planowanej inwestycji może pogorszyć stan siedlisk, albo może wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, albo może pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, to należy przyjąć, iż taka inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja koresponduje z proklamowaną w prawie europejskim regułą - art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - iż Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadzie działania zapobiegawczego.

Jej istota sprowadza się do zaniechania realizacji inwestycji, które już tylko potencjalnie mogą zagrozić wartościom przyrodniczym. Podjęcie ryzyka i zezwolenie na urzeczywistnienie takich inwestycji, może doprowadzić do degradacji środowiska, którego nie będzie można już cofnąć. Z tych względów, tak daleko posunięty protekcjonizm, może prowadzić do konfliktu pomiędzy interesem publicznym, wyrażającym się w potrzebie ochrony wartości przyrodniczych, a interesem partykularnym, za którym stoi indywidualny inwestor. Przepisy prawa, w razie takiego konfliktu, stają po stronie interesu publicznego.

Rozstrzygnięcie, czy przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziaływuje na obszar Natura 2000, może nastąpić jedynie w oparciu o wyniki oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar, a w szczególności ustalenia wyrażone w raporcie. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z zasadniczych dowodów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Raport stanowi merytoryczne opracowanie, na podstawie którego formułuje się twierdzenia dowodowe dotyczące wpływu planowanego przedsięwzięcia na wymagające ochrony elementy środowiska naturalnego. Treść raportu ma znaczenie decydujące dla kwestii uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o czym świadczy obowiązek RDOŚ w zakresie uzasadnienia postanowienia polegający na poinformowaniu, o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie - art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosuje normę zawartą w art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej, czyli odmówi ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia, gdy zdoła wykazać, że pozytywny dla inwestycji raport zawiera błędy metodologiczne, a więc że płynące z jego treści ustalenia nie mogą przekonywać za dokonaniem uzgodnienia. Twierdzenia podważające ustalenia raportu będę wówczas przekonujące, gdy zostaną oparte na przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Nie sposób zakwestionować ustaleń Raportu nie przeprowadzając na tą okoliczność stosowanego dowodu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. II SA/Rz 249/12). Obowiązek poszerzenia uzasadnienia postanowienia o informację wymienione w art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej ma na celu zobowiązanie RDOŚ do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy, treści tak znaczącego dla postępowania w przedmiocie oceny dowodu jakim jest raport, w tym również proponowanych przez autora raportu warunków obniżających ryzyko negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia.

Jego ustalenia mają odgrywać w postępowaniu w przedmiocie oceny znaczenie realne a nie iluzoryczne, gdyż w innymi wypadku nałożenie na inwestora obowiązku jego opracowania i przedłożenia traciłoby znaczenie normatywne, którego z oczywistych powodów utracić nie może. Pamiętać przy tym należy, że raport jest dokumentem, określającym rodzaje możliwych oddziaływań oraz sposoby zapobiegania im w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia. Stanowi więc jedynie jeden z możliwych środków dowodowych i - choćby z racji tego, że przygotowywany jest na zlecenie inwestora - nie może być traktowany jako opinia biegłego. Organ nie jest zatem związany jego treścią i podejmuje ostateczną decyzję w oparciu również o inne środki dowodowe.

Mając na względzie powyższe ustalenia co do wykładni i stosowania przepisów mających dla sprawy znaczenie kluczowe, należało stwierdzić, iż RDOŚ nie naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisów art. 98 ust. 3 i art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, bowiem w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego:

1. - wykazał, że zapewniono udział społeczeństwa w postępowaniu (s. 9 uzasadnienia postanowienia);
2. - poinformował strony o tym, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w pozytywnym dla skarżącej Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. RDOŚ odmawiając dokonania uzgodnienia wykazał w sposób obiektywny, że przedłożony raport zawiera błędy metodologiczne (s. 10-22 uzasadnienia postanowienia).

Podniesione w skardze zarzuty, polemizujące z przedstawioną przez organ oceną Raportu, które skarżąca uzasadnia zaniechaniem przez organ wezwania jej do uzupełnienia raportu nie mogą przesądzać o wadliwości decyzji, albowiem – w ocenie Sądu – nie dezawuują przedstawionej przez organy oceny, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem znacząco negatywnie oddziaływującym na środowisko.

W sprawie dopuszczono jako dowód opinie biegłych: dra inż. MS - Koordynatora Regionalnego Regionu [.] Komitetu Ochrony Orłów, biegłego dra WS, inż. LB - Dyrektora [.] Parku Narodowego. Po analizie całości zgromadzonej dokumentacji w toku postępowania, RDOŚ ustalił, że:

1. 1) teren przedmiotowej działki i pozostałe tereny otwarte, łącznie z którymi działka ta stanowi rozległy niezabudowany obszar otwarty, stanowią siedlisko przyrodnicze górskie łąki konietlicowe i mietlicowe użytkowane ekstensywnie, stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady [.],
2. 2) przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji w oddaleniu od istniejącej zwartej zabudowy,
3. 3) w promieniu 4km od planowanego przedsięwzięcia gniazdują obecnie 2 pary orlika krzykliwego, a w promieniu do ok. 6km - 1 para orła przedniego. Obydwa gatunki zdobywają pożywienie najczęściej w promieniu od 3-6km od gniazda, w miejscach otwartych, a strefy ekotonowe, skraje lasów i łąk są szczególnie przez nie penetrowane. Obecność ludzi na żerowiskach płoszy je i obniża szanse na sukces łowiecki,
4. 4) lokalizacja rozproszonej zabudowy, jaką w ostatnich latach obserwuje się na terenie gminy [.] już spowodowała obniżenie liczebności ptaków szponiastych w ostoi bieszczadzkiej Natura 2000, gdyż wpłynęła istotnie na zubożenie ich bazy żerowej. Obecność budynków i ludzi ogranicza tym ptakom areał łowiecki,
5. 5) wprowadzenie do krajobrazu rozproszonej zabudowy będzie stanowić zagrożenie dla tych gatunków, dla których OSOP [.] została ustanowiona. W przypadku orła przedniego zagrożenie jest jeszcze większe, ponieważ jego europejska populacja obejmuje obecnie prawie wyłącznie bezludne tereny górskie, a w Polsce bardzo rzadko zaludnioną, wschodnią część [.]. Realizacja inwestycji spowoduje zmniejszenie powierzchni łowisk dla wymienionych gatunków, a to rzutuje bezpośrednio na ich możliwości reprodukcyjne,
6. 6) faktyczna powierzchnia ekstensywnie użytkowanych łąk wynosi aktualnie w obszarze [.] 4565,99ha i jest ponad dwukrotnie mniejsza od powierzchni podawanej w SDF (standardowych formularzach danych).

Ustalenia te pozwoliły skonkludować, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie ograniczy się ani do miejsca posadowienia budynku, ani granic działki, ani jej bezpośredniego sąsiedztwa, z uwagi na biologię gatunków wykorzystujących ten teren. Planowane przedsięwzięcie wpisuje się w negatywny dla obszarów Natura 2000 trend zabudowy cennych przyrodniczo terenów oderwanych od zwartej zabudowy. Tereny objęte planowaną inwestycją są bardzo istotne dla gatunków o randze gatunków priorytetowych, w tym stanowiących przedmiot ochrony ww. obszaru Natura 2000 (ptaki drapieżne), a utrzymanie tych gatunków we właściwym stanie ochrony będzie zależeć od utrzymania poddanych presji osadnictwa terenów w dotychczasowym użytkowaniu, bez zabudowy. Inwestycja nasili postępującą fragmentację siedlisk nieleśnych. W przypadku gatunków rzadkich i zagrożonych, każde zaburzenie w ich środowisku, skutkujące pogorszeniem warunków ich bytowania może mieć istotny wpływ na pogorszenie stanu ich ochrony.

W ocenie organu najskuteczniejszą formą ochrony zagrożonych gatunków jest zapobieganie degradacji, przekształcenia zajmowanych przez nie siedlisk. Z powyższych względów omawiany teren powinien zostać w użytkowaniu rolniczym, co jest jedynym gwarantem zachowania cech tego krajobrazu, które determinują występowanie gatunków chronionych. Zaproponowane rozwiązania chroniące środowisko przyrodnicze nie dają gwarancji, iż po realizacji inwestycji, przedmiotowy teren wraz z terenami znajdującymi się w zasięgu oddziaływania inwestycji zachowają swoją wartość przyrodniczą, jako żerowiska ptaków.

W sprawie kluczową rolę odegrała opinia dra inż. MS - Koordynatora Regionalnego Regionu [.] Komitetu Ochrony Orłów, z której wynika, że planowana inwestycja znajduje się na terenie żerowiskowego orlika krzykliwego, orła przedniego i myszołowa. Realizacja inwestycji spowoduje zubożenie ich bazy żerowej na terenie ostoi Ptasiej [.] Natura 2000, która dla tych właśnie ptaków została ustanowiona – orlika krzykliwego i orła przedniego.

W tych okolicznościach, należało potwierdzić za RDOŚ spełnienie przez projektowane działania inwestycyjne Strony skarżącej przesłanek negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 - art. 3 pkt 17 ustawy środowiskowej. To z kolei obligowało organ pierwszej instancji jak również SKO do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 100 ustawy środowiskowej. Działania RDOŚ oraz pozostałych organów wpisują się w podstawowe zasady prawa ochrony środowiska jak zasada ostrożności oraz zasada działania zapobiegawczego (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

Dodać do tego wypada, że NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., o sygn. II OSK 922/14, (opubl. w CBOSA), w odniesieniu do inwestycji nieodbiegającej znacząco charakterem od przedsięwzięcia skarżącej a planowanej w miejscowości Smerek (budynek mieszkalny jednorodzinny), stwierdził że wymieniona działka zlokalizowana jest na terenie, w którym dochodzi do korelacji reżimów prawnych różnych obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym. Uwzględnić zatem należało nie tylko konsekwencje objęcia tego obszaru ochroną pn. Natura 2000 PLC 180001 " [.] ", ale też ochroną wynikającą z ustanowienia na tym obszarze [.] Parku Krajobrazowego funkcjonującego na mocy rozporządzenia Wojewody [.] z dnia 16 czerwca 2005 r. oraz Otuliny [.] Parku Narodowego utworzonego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 listopada 1996 r. Ta szczególnie niekorzystna dla inwestora sytuacja prawna i faktyczna nie mogła zostać pominięta przez organy administracji zobowiązane do realizacji ogólnopaństwowego interesu publicznego, jaki przyświecał utworzeniu obszarów specjalnych.

Obowiązujący zatem na terenie powyższych obszarów reżim prawny w postaci ograniczeń i zakazów o charakterze administracyjnoprawnym musiał być uwzględniony poprzez kontrolę ich przestrzegania. Biorąc zatem pod uwagę wyjątkowy status prawny obszaru Natura 2000, mający umocowanie w dyrektywach UE, uwzględniając korelację z regułami ustanowionymi dla innych obszarów chronionych, a znajdujących odniesienie do działki inwestora, NSA stwierdził podstawy, do uznania że planowane przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na obszar Natura 2000, spełniając przesłankę sprzeczności z przepisami szczególnymi, co obligowało do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzuty skargi nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione skoro zaskarżona do Sądu decyzja oparta jest o w pełni legalne postanowienie RDOŚ. Z mocy art. 100 ustawy środowiskowej, postanowienie RDOŚ wiązało przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, zarówno Wójta Gminy [.] jak również SKO. Moc tego przepisu nie pozwalała organom decyzyjnym na pozytywne uwzględnienie żądania inwestora. Co więcej, Organy decyzyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie były władne do dokonania własnej oceny prawidłowości postanowienia RDOŚ. Pominięcie tego aktu, lub też wyprowadzenie z materiału dowodowego innych wniosków, niż te do których doszedł w swym postanowieniu Dyrektor, skutkowałoby w sposób oczywisty naruszeniem art. 7 K.p.a. jak również art. 100 ustawy środowiskowej. SKO jak również Wójt oparły swe rozstrzygnięcia na odpowiadającym prawu – art. 98, art. 99 ustawy środowiskowej - postanowieniu RDOŚ, stąd odmowa ustalenia warunków zabudowy odpowiada treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który bezsprzecznie wymaga zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi wobec u.p.z.p.

Żaden z zarzutów skargi nie mógł więc zostać przez Sąd uwzględniony, w tym zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP. Sąd działając z urzędu także nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które mogłyby skutkować skasowaniem decyzji Organów orzekających w sprawie. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają w pełni określonym na wstępie kryterium kontroli sądowoadministracyjnej, stąd skarga musiała zostać oddalona.

Podane przez skarżącą okoliczności, że względem działki sąsiedniej wydano warunki zabudowy, mogą stanowić podstawę negatywnych odczuć względem organów administracji publicznej i powodować poczucie pokrzywdzenia i nierównego traktowania. Niemniej jednak, Sąd w niniejszej sprawie przeprowadzał ocenę legalności wyłącznie decyzji zaskarżonej, natomiast kwestia zasadności i zgodności z prawem decyzji wydanych w innych postepowaniach, pozostawała poza sądową kontrolą.

Z przedstawionych wyżej powodów oddalono skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.