Uzasadnienie
Przedmiotem skargi ES jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej zwane również: "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, którą wydano w następującym stanie sprawy;
Podaniem z dnia 9 stycznia 2013 r. KM prowadząca działalność gospodarczą pod firmą W. KM w [.], zwróciła się do Wójta Gminy [.] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Wydobywanie kopaliny ze złoża margli "[.]" zlokalizowanego na działce nr ewid. 1855/4 w miejscowości [.].
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2013 r. Wójt Gminy [.] nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres wymaganego do opracowania raportu. Natomiast decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.] r. znak [.], odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji ww. przedsięwzięcia.
Z ustaleń organu I instancji wynika, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Kwalifikowało się zatem do przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko. Wprawdzie inwestor przedłożył raport zawierający wszystkie wymagane informacje, w tym szczegółowo określający przebieg realizacji przedsięwzięcia w kilku wariantach, to jednak powodem odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań były liczne protesty i sprzeciwy mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Realizacja inwestycji może spowodować znaczne pogorszenie ich sytuacji zdrowotnej, ponieważ związane z nią będą immisje hałasu, zapylenia oraz zwiększy się natężenie ruchu, a przy drodze publicznej brakuje chodnika. Konieczne więc stało się działanie na rzecz ochrony życia i zdrowia mieszkańców.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorka zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz wydanie negatywnej dla niej decyzji pomimo wydania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska pozytywnego uzgodnienia realizacji inwestycji, które w jej ocenie było dla Wójta wiążące. Decyzję oparto zaś na przesłankach pozaustawowych
Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana: k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.
W ocenie organu odwoławczego decyzję organu I instancji oparto na przesłankach pozaprawnych, na subiektywnym przekonaniu o szkodliwości planowanego przedsięwzięcia. Tymczasem ani Wójt, ani mieszkańcy sprzeciwiający się inwestycji, nie podważyli treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań regulowane ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), ma na celu określenie wymagań realizacji dalej inwestycji przez pryzmat jej oddziaływania na środowisko, w tym środków łagodzących i kompensujących. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na określenie takich wymagań w wariancie dopuszczającym możliwość realizacji przedsięwzięcia (wariancie inwestycyjnym), przy spełnieniu założonych rozwiązań technologicznych, konstrukcyjnych i organizacyjnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniosła ES, zarzucając wydanie jej z naruszeniem:
- 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie wszystkich zgłaszanych w toku postępowania przez nią zastrzeżeń,
- 2) art. 7 i 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom udziału w postępowaniu i nieudzielnie pouczenia o prawie inicjatywy dowodowej,
- 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom zgłoszenia wniosków dowodowych i końcowego zapoznania się z aktami sprawy,
- 4) art. 67 i 89 § 2 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy połączonej z przesłuchaniem świadków i oględzinami terenu inwestycji,
- 5) art. 78 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ignorowanie zgłaszanych wniosków dowodowych,
- 6) art. 138 §1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej pomimo braku dostatecznego materiału dowodowego,
- 7) art. 114 ust. 3 i art. 115 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie regulacji dotyczących ochrony przed hałasem i niezapewnienie odpowiednich rozwiązań ochrony akustycznej dla pobliskiej zabudowy mieszkaniowej,
- 8) art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na raporcie niespełniającym wymagań ustawy oraz nieuwzględnienie oddziaływania inwestycji na zdrowie i życie ludzi,
- 9) art. 79 i 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez pominięcie w postępowaniu udziału społeczeństwa,
- 10) art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez wydanie decyzji pomimo braku zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 11) art. 125 i 126 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie w ustaleniach rozważań o środkach niezbędnych do ochrony zasobów złoża, ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych oraz sukcesywnie prowadzonej rekultywacji terenów poeksploatacyjnych oraz przywracaniu do właściwego stanu innych elementów przyrodniczych,
- 12) art. 106 k.p.a. poprzez pominięcie uzgodnień dotyczących zarzutów do raportu stawianych przez skarżącą, a także błąd w ustaleniach faktycznych, ponieważ pomimo stanowiska Kolegium skarżąca podważała w toku postępowania zapisy raportu i dokonaną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy błędnie określił ponadto odległość przedsięwzięcia od zabudowań mieszkalnych, ponieważ urobek będzie transportowany kilka metrów od istniejącej zabudowy, przez co zwiększy się uciążliwość funkcjonowania zakładu na te zabudowania. Szczegółowe ustalenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagało zatem nie tylko opracowania raportu, ale też oględzin terenu inwestycji.
W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Obecni na rozprawie uczestnicy KM i JM wnieśli o oddalenie skargi. Wyjaśnili też, że AK zmarł w 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.
Mając na względzie przedstawiony zakres kontroli wyznaczony przytoczonymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, a to na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.
Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2 art. 71 ustawy).
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, który przewiduje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a do takiego zostało zaliczone planowane przedsięwzięcie.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją związaną, co oznacza, że jej treść wyznacza przepis ustawy w tym przypadku art. 82 ustawy.
Z art. 82 ust. 3 ustawy wynika, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro charakterystyka stanowi załącznik do decyzji oznacza to, że część rozstrzygnięcia organu zostaje zawarta w tym załączniku, który winien odpowiadać warunkom decyzji, czyli powinien być zindywidualizowany przez opisanie jako załącznika, podanie numeru decyzji oraz podpisany przez organ.
Zaskarżona decyzja w pkt V zawiera zapis: "Charakterystyka przedsięwzięcia stanowiąca załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winna uwzględniać planowane działania z szczególnym uwzględnieniem ich charakterystycznych parametrów".
Zaskarżona decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia i ustaliło te uwarunkowania. Skoro Kolegium wydało decyzję reformatoryjną, to zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy winno sporządzić również załącznik do tej decyzji. Tymczasem zaskarżona decyzja nie ma takiego załącznika, a z treści pkt V zaskarżonej decyzji nie została sprecyzowana jednoznacznie. Można z tego zapisu bowiem odczytać, że decyzja posiada załącznik, a można również odczytać, że załącznik zostanie dopiero sporządzony wobec zastosowanego określenia, co powinien zawierać.
Skoro przedmiotem kontroli Sadu jest decyzja reformatoryjna, to oznacza, że winna ona zawierać wszystkie elementy określone w art. 82 ustawy w tym również załącznik sporządzony przez Kolegium. W aktach administracyjnych takiego załącznika nie ma, a to oznacza, że został naruszony przepis prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a jest to przesłanka obligująca do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Brak załącznika, jak to już wyżej podniesiono stanowi brak części merytorycznego rozstrzygnięcia, a to wyłącza możliwość objęcia merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji w kontekście zawartych w skardze zarzutów. Taka ocena ze względu na opisane naruszenie byłaby przedwczesna.
Ponadto Sąd zwraca uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/13 (dostępny na str. orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku NSA zaznaczył, że nie budzi żadnych wątpliwości, że w świetle dyspozycji art. 142 k.p.a. jeżeli na postanowienie nie służy zażalenie to strona może je tylko zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Oznacza to więc kontrolę przez organ odwoławczy także przedmiotowego uzgodnienia postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a następnie kontrolę Sądu I instancji zgodnie z dyspozycją art. 135 p.p.s.a. także niezaskarżalnego w drodze zażalenia postanowienia uzgodnieniowego w ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji środowiskowej. NSA zaznaczył, że organ współdziałający, czyli w tej sprawie regionalny dyrektor ochrony środowiska nie prowadzi postępowania w odrębnej samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz działa tylko w zakresie swojej właściwości rzeczowej w ramach postępowania głównego o wydanie decyzji środowiskowej, które prowadzi burmistrz.
Po drugie, chociaż właściwy organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia jest związany tym postanowieniem uzgodnieniowym, to oczywiście do jego kontroli jest kompetentny właściwy organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji głównej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/09). Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że wynik postępowania akcesoryjnego, który w istotnym zakresie kształtuje treść rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji środowiskowej wydanej w postępowaniu głównym, był pozbawiony możliwości skontrolowania w sytuacji gdy właśnie art. 77 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej wyłączył stosowanie do tych uzgodnień przepisu art. 106 § 5 k.p.a. jak i art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej, a więc możliwości wniesienia na te postanowienia zażalenia.
W ocenie Sądu przywołany wyrok NSA zwraca również uwagę, że opisane związanie organów postanowieniem akcesoryjnym w konsekwencji nie wyłącza orzekania przez organ II instancji z zastosowaniem katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a. Z formalnego tylko obowiązku Sąd zwraca uwagę, że organ winien zwrócić w takiej sytuacji szczególną uwagę na treść uzasadnienia, zwłaszcza, gdy w odwołaniu są kwestionowane ustalenia postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, gdyż taki wniosek nie został zgłoszony w skardze, a skarżący nie byli obecni na rozprawie, dlatego zgodnie z art. 201 p.p.s.a. roszczenie, jako niezgłoszone do czasu zamknięcia rozprawy wygasło. Strona w wezwaniu do uiszczenia wpisu byłą pouczona o treści art. 210 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uwzględni wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku. Dodatkowo organ ustali następców prawnych po zmarłym AK.