Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], ustalającą na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] - odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi L., zajętą pod realizację inwestycji drogowej na kwotę 115 265, 00 zł.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 5 marca 2010 r. - Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], znak [...] - udzielił zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa drogi gminnej nr [...] od km 0+000 do km 1+085 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (ścieżka rowerowa, zjazdy, rowy, przepusty) w miejscowości L., gm. [...]".
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 32 959,00 zł na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], za nieruchomość położoną w obr. L. gm. [...] oznaczoną jako działki nr 1817/2, 1818/2 i 1819/2.
Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] – Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] ustalił na rzecz Starosty [...] od Gminy [...] odszkodowanie na kwotę 32 959,00 zł za nieruchomość położoną we wsi L., oznaczoną jako działki nr 1817/2 o pow. 0,1558 ha, 1818/2 o pow. 0,7471 ha i 1819/2 o pow. 0,8318 ha, pozostające w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] zajęte pod realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej nr [...] od km 0+000 do km 1+085 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (ścieżka rowerowa, zjazdy, rowy, przepusty) w miejscowości L., gm. [...]".
Odwołanie od decyzji złożyła Gmina [...] oraz Nadleśnictwo [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.
Po rozpatrzeniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Nadleśnictwa [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 569/11 - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2011 r.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła nie tylko Gmina [...] ale także skarżące Nadleśnictwo [...]. Decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. nie wskazuje, że została wydana także po rozpoznaniu odwołania Nadleśnictwa. Wbrew odpowiedzi na skargę – w żadnym miejscu uzasadnienia nie odnosi się ona do jego zarzutów. Powyższe przesądza, że organ drugiej instancji w ogóle nie rozpoznał odwołania złożonego przez Nadleśnictwo od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r. Bez znaczenia jest, iż Wojewoda w swej wcześniejszej decyzji z dnia [...] września 2010 r. wskazał, że podmiotem, na rzecz którego gmina [...] ma wypłacić odszkodowanie jest Starosta [...], skoro ocena prawna wyrażona w decyzji kasacyjnej nie wiąże organu I instancji.
Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 k.p.a., a także z art. 78 Konstytucji RP - postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, co oznacza, że strona niezadowolona z wydanej przez organ I instancji decyzji ma prawo złożyć odwołanie, a jeśli to odwołanie złoży to sprawę rozpozna organ II instancji w tym odniesie się do złożonych zarzutów. W niniejszej sprawie Wojewoda rozstrzygnął co prawda sprawę ale po rozpoznaniu jedynie odwołania złożonego przez Gminę, czym naruszył w/w przepis postępowania administracyjnego, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, ze w judykaturze przyjmuje się, iż nawet nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania jest uchybieniem procesowym dającym podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W opisanej sytuacji Wojewoda winien także rozpoznać odwołanie Nadleśnictwa.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] - Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w pkt 1 ustalił na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] - odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi L. oznaczoną jako działki nr 1817/2, 1818/2 oraz 1819/2, zajętą pod realizację inwestycji drogowej - na kwotę 115 265, 00 zł, w pkt 2 stwierdził, że odszkodowanie ma zostać wypłacone przez Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że nieruchomości nr 1817/2, 1818/2 i 1819/2 położne w L. zostały przejęte na potrzeby realizacji inwestycji drogowej, a w dacie wydania decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r. stanowiły one własność Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], to temu podmiotowi przysługuje odszkodowanie za przejęcie tych nieruchomości pod inwestycję drogową. Starosta wskazał, że rzeczoznawca majątkowy R. W. sporządził wycenę w/w działek i operatem szacunkowym z dnia 19 października 2012 r. ustalił ich wartość na kwotę 158 632,00 zł. W dniu 3 grudnia 2012 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego [...] przeprowadzano rozprawę administracyjną. Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...] wniósł zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów Wójta oraz przedłożył do akt sprawy aktualizuję w/w operatu szacunkowego, w której ustalił wartość przedmiotowych działek na kwotę 115 265,00 zł, na którą składa się wartość gruntu – 33 654,00 zł, oraz wartość znajdującego się na działkach drzewostanu - 81 611,00 zł.
Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła odwołanie od tej decyzji domagając się jej uchylenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji drogowej w wysokości wartości tej nieruchomości tj. 33 654, 00 zł bez uwzględnienia wartości składników roślinnych (drzewostanu).
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda szczegółowo opisał regulacje prawne dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pod inwestycje drogową. W szczególności zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 20b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – Lasy Państwowe zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 8 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), są zobowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi, a właściwym zarządcą drogi. Zgodnie ust. 2 drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatanie własnością Lasów Państwowych.
W ocenie organu odwoławczego skoro przedmiotowe ruchomości były porośnięte w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej drzewostanem, to mając na względzie przepis. art. 18 w/w ustawy – brak jest podstaw do nie uwzględnienia drzewostanu w kwocie odszkodowania. Wojewoda powołał się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych zgodnie z którym art. 20 b nie stanowi lex specialis wobec art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który nakazuje ustalenie odszkodowania za nieruchomość w stanie obowiązującym w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. Wyjaśnił, że art. 20 b w/w ustawy nie odnosi się do przedmiotu ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości i reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy, w tym nakłada na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę publiczną. Właśnie drewno uzyskane z wycinki jest rekompensatą dla tego obowiązku.
Innymi słowy kwestia rozliczeń uregulowanych w tym przepisie nie ma zastosowania dla szacowania odszkodowania w trybie art. 18 w/w ustawy. Rekapitulując Wojewoda stwierdził, że biegły w sporządzonej wycenie prawidłowo uwzględnił wartość drzewostanu na nieruchomości, według jej stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a organ I instancji w wydanej decyzji prawidłowo ustalił odszkodowanie uwzględniające w nim wartość tego drzewostanu. Brak jest bowiem podstaw materialno-prawnych do pomniejszenia odszkodowania z tego powodu, że drewno pozyskane z wycinki drzew objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - nieodpłatnie otrzymują Lasy Państwowe.
Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2013 r. – wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucano naruszenie:
- 1) art. 20 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez uznanie, że przepis ten nie stanowi lex specialis wobec art. 18 tej ustawy i w związku z tym skarżący winien zapłacić odszkodowanie w wysokości wartości gruntu wraz ze składnikami roślinnymi (drzewostanem), które miało wpływ na wynik sprawy,
- 2) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez obciążenie skarżącej obowiązkiem zapłaty odszkodowania obejmującego składniki roślinne posadowione na gruncie, w sytuacji kiedy uprawniony do odszkodowania otrzymał te składniki fizycznie, a odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość winno być słuszne, sprawiedliwe oraz uwzględniać interes publiczny.
W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z decyzją organu II instancji. W jego ocenie brak jest podstaw, w aktualnym stanie prawnym, do wypłaty na rzecz podmiotu uprawnionego, odszkodowania z tytułu znajdującego się na nieruchomości drzewostanu. Zwrócił uwagę, że dochodzi do sytuacji, że Skarb Państwa – Lasy Państwowe otrzymuje drzewo z wycinki, a drugiej za ten sam drzewostan, ma otrzymać odszkodowanie. Zatem w niniejszym stanie faktycznym odszkodowanie winno zostać obliczone bez uwzględnienia drzewostanu, bowiem w przeciwnym wypadku dochodzi do podwójnego wzbogacenia się Skarbu Państwa – Lasy Państwowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowienie to stało się prawomocne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż obarczone jest ono wadami, które uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu. Dotyczy to także decyzji organu I instancji.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji było ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia - z mocy prawa – własności nieruchomości w związku z objęciem jej decyzją o lokalizacji drogi. W analizowanej sprawie miała zatem zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa).
W myśl art. 12 ust. 5 w/w ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art.
18. Powyższe zatem oznacza, że stosowanie, w przypadku nieruchomości, na których realizowane są inwestycje drogowe w oparciu o przepisy specustawy drogowej, przepisów ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, następuje nie wprost a odpowiednio oraz z zastrzeżeniem wspomnianego wyżej przepisu art. 18 specustawy. Zgodnie zaś z treścią w/w przepisu wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej i wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Z kolei, w myśl art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Ustawa ta przewiduje też, że określenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).
Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości przeznaczonych na określone cele, reguluje - wydane z upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to przewiduje, że szacunek dla nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową powinien odpowiadać wymogom przewidzianym w § 36 rozporządzenia. Stanowi ono w ust. 1, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
W podanym brzmieniu przepis ten obowiązuje od 26 sierpnia 2011 r. wprowadzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten uchwalono bez żadnych przepisów przejściowych, dlatego też ma zastosowanie przy ustaleniu wysokości odszkodowania niezależnie od tego, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed jego wejściem w życie.
Jedną z istotnych zmian wprowadzonych opisaną nowelizacją było odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych przepisów wartość nieruchomości określana będzie na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych, leśnych.
W niniejszej sprawie w operacie szacunkowym – aktualizacja – z dnia 9.01.2013 r. rzeczoznawca majątkowy R. W. przyjął do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś do wyceny składników roślinnych metodę kosztów inwestycyjnych i wartości utraconych korzyści.
Osobne ustalenie wartości gruntu i osobne ustalenie wartości nasadzeń możliwe jest przy określeniu wartości odtwarzanej nieruchomości (w sytuacji gdy nie da ustalić się jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n.). Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Z § 36 ust. 2 cyt. Rozporządzenia bowiem wynika, że w przypadku, gdy dane z regionalnego i lokalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1 § 36 Rozporządzenia, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.
Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielenie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 u.g.n.).
Operat z 9.01.2013 r. zawierający wycenę wartości rynkowej gruntu dokonaną w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej i jednocześnie osobną wycenę drzewostanu metodą kosztów inwestycyjnych i wartości utraconych korzyści w oczywisty sposób narusza powołane wyżej przepisy.
Sąd zauważa nadto, że ustalając wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku nieruchomości gruntowych rolnych i leśnych przeznaczonych pod komunikację.
Powyższe przełożyło się na ustalenie rynku podobnych nieruchomości – część II operatu pkt 3.2. Biegły winien był ustalić jednak najpierw – zgodnie z art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. – przeznaczenie nieruchomości wycenianej. Przede wszystkim zbadać czy dla przedmiotowej nieruchomości jest sporządzony plan miejscowy, a w jego braku czy istnieje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (§ 36 ust. 2 i 5 Rozporządzenia).
W przypadku braku studium uwzględnić winien faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Tymczasem biegły ustalił przeznaczenie wycenionej nieruchomości na podstawie decyzji lokalizacyjnej tj. pod budowę drogi (część II operatu pkt 1.2.).
Świadczy to o wadliwości i niekompletności ustaleń biegłego.
Nie wiadomo także czy tak wyceniona nieruchomość gruntowa (leśna, rolna przeznaczona pod komunikację) nie zawiera w sobie wartości znajdujących się na niej drzew. Biegły wyceniając osobno drzewostan dodaje jego wartość do wartości rynkowej nieruchomości gruntowej.
Powyższe wskazuje, że odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji zostało wyliczone w sposób sprzeczny z w/w przepisami prawa materialnego, co w oczywisty sposób miało wpływ na treść wydanej decyzji.
Sąd nie ma prawa ingerować w meriti operatu szacunkowego, ale może zbadać jego prawidłowość pod względem metodologicznym.
Stwierdzone uchybienia dyskwalifikują operat, który był podstawą wydanych w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutu skargi w postaci naruszenia prawa materialnego tj. art. 20b specustawy drogowej Sąd stwierdza, że wobec nieustalenia prawidłowo stanu faktycznego w sprawie wszelkie wiążące dywagacje na temat jego zastosowania byłyby przedwczesne.
Słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra. Gwarancji takiej nie daje ustalenie wysokości odszkodowania na poziomie wyższym niż realnie poniesiona szkoda (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.04.2013 r. I SA/Wa 2505/12).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I).
Na podstawie art. 152 orzeczono jak w pkt II wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt. III) wyroku.
W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie według wskazówek zawartych w treści niniejszego uzasadnienia.