Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 września 2022 r. nr SKO.4111.971.1978.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: SKO, Kolegium), po rozpoznaniu odwołania K. L. (dalej: Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 23 sierpnia 2022 r. nr GOPS.8252.544.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem E. Z. Jak wynika z akt sprawy, K. L. w dniu 8 sierpnia 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem E. Z., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do [...] lipca 2022 r., w którym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.
Burmistrz [...], decyzją z 23 sierpnia 2022 r. nr GOPS.8252.544.2022 odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem E. Z. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że na mocy art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, termin ważności orzeczenia ojca Skarżącej został wydłużony, jednak brak jest podstaw do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia. Z oświadczenia Skarżącej wynika jednak, że niepełnosprawność jej ojca powstała od [...] kwietnia 2019 r.
Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała prawidłowość wydanej decyzji wskazując, że jej ojciec wymaga stałej opieki a ona jest jedyną osobą, która może tą opiekę sprawować, gdyż jej matka (żona osoby wymagającej opieki) jest osobą w podeszłym wieku, jest osobą schorowaną i nie może zaopiekować się mężem. W związku z tym Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia oraz zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżąca zwróciła się o pozytywne rozpatrzenie jej odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 27 września 2022 r. nr SKO.4111.971.1978.2022, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), a także art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem E. Z. złożyła jego córka K. L. Z kolei z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] wynika, że E. Z. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, który datuje się od [...] kwietnia 2019 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Z akt sprawy wynika również, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z Z. Z., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Kolegium wskazany przez Organ I instancji powód odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być podstawą wydania decyzji odmownej. Wynika to z nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym TK uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych. Kolegium wyjaśniło, że w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Takie działanie znajduje oparcie w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie Kolegium konsekwencją ww. wyroku jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie Burmistrz pominął weryfikację przyznania wnioskowanego świadczenia w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez Skarżącą, tj. córkę osoby wymagającej opieki, byłoby możliwe jedynie w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki jest niezamężna, a w przypadku osoby zamężnej gdy współmałżonek tej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie niekwestionowany jest fakt pozostawania osoby wymagającej opieki (ojca Skarżącej) w związku małżeńskim oraz nieposiadanie przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium uznało, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.
Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie bowiem wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
W ocenie Organu odwoławczego okoliczności akcentujące fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki (matka wnioskodawczyni) z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie takiej opieki sprawować, gdyż sama jej potrzebuje nie mogą być skuteczne. Decydującą okolicznością jest bowiem niekwestionowany fakt, że małżonka osoby wymagającej opieki nie posiada wymaganego przez art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomimo dolegliwości zdrowotnych. Dopiero uzyskanie tego orzeczenia (lub orzeczenia z nim równoważnego) spowoduje, że w sprawie nie będzie zachodzić negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w razie spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek możliwe będzie przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie odrębnego wniosku.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że Skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ osoba wymagająca opieki (ojciec) pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. L. podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż nie może podjąć zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem E. Z., który jest osobą niezdolną do samodzielnego funkcjonowania. Skarżąca wskazała, że stan zdrowia jej ojca pogarsza się gwałtownie i bez pomocy osoby drugiej nie jest w stanie sam zabezpieczyć podstawowych potrzeb dnia codziennego, jest osobą leżącą, wymaga pełnej pielęgnacji, właściwego utrzymania higieny osobistej, karmienia i podania leków.
Skarżąca wskazała, że jej matka we wrześniu 2022 r. [...]. K. L. podała, że razem z nią i rodzicami mieszka jej siostra, która również jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, [...] nie może opiekować się rodzicami. Skarżąca wyjaśniła, że brak jest innych osób, które mogą zapewnić opiekę jej rodzicom. Z uwagi na zaistniałą sytuację nie może podjąć pracy, jest do dyspozycji rodziców 24 godziny na dobę, ponieważ mieszka w tej samej miejscowości i porusza się samochodem, co znacznie ułatwia jej wypełnianie wszystkich obowiązków, nawet w godzinach nocnych. W razie konieczności w bardzo krótkim czasie jest w stanie dotrzeć na miejsce.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Skarżąca w dniu 9 listopada 2022r. przedstawiła Sądowi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2022 r. o zaliczeniu Z. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Wraz z pismem z 12 stycznia 2023 r. Skarżąca przedłożyła z kolei orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2022 r. o zaliczeniu E. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami.
Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wada ta zaistniała w postaci nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej przez skarżony organ odwoławczy (27 września 2022r.) i nie były znane temu organowi z tego względu, że dowód ich powstania został ujawniony dopiero w toku postępowania sądowego.
Zgodnie z przedłożonym Sądowi orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2022 r., małżonka (Z. Z.) osoby wymagającej opieki (E. Z.) została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe od [...] lipca 2022 r. Okoliczność stwierdzenia u małżonki osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności jest oczywiście istotną w sprawie okolicznością faktyczną w świetle art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż świadczy o tym, że w stosunku do Skarżącej nie istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Jakkolwiek dowód zaistnienia powyższej okoliczności powstał już po wydaniu zaskarżonej decyzji (20 października 2022 r.), to jednak podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego jest wada istnienia w dniu wydania decyzji ostatecznej tej okoliczności, której występowanie zostało jedynie deklaratoryjnie potwierdzone ww. orzeczeniem z dnia [...] października 2022 r. Trzeba również zauważyć, że powyższa istotna w sprawie okoliczność, istniała również w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (23 sierpnia 2022 r.), ponieważ zgodnie z ww. orzeczeniem, w stosunku do Z. Z. znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2022r. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2022 r., II SA/Rz 922/22, LEX nr 3454881).
Zdaniem Sądu fakt, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2022 r. nie stanowi to przeszkody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej (tak wyrok WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., II SA/Bk 658/16, LEX nr 2290627). Jak wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie, przesłankę "naruszenia prawa dającą podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. należy rozumieć jako obiektywną niezgodność z prawem, zaś przepis ten należy interpretować z ukierunkowaniem na ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, CBOSA). Jak wyjaśniono, pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. można przypisać znacznie bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności także niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2016 r., teza 16 do art. 145 p.p.s.a., tak również J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (współred.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 594).
W związku z powyższym kontrolowane decyzje podlegały wzruszeniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a