Uzasadnienie
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB"/ "organ odwoławczy"), postanowieniem z 4 stycznia 2024 r. nr OA.7722.12.4.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 81 c ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "Pb."), po rozpoznaniu zażalenia R.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"/"organ I instancji") z 20 października 2023 r. znak: NB.5160.19.2023.AH, którym nałożono na właścicieli nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], obowiązek sporządzenia oceny technicznej przez osobę o uprawnieniach budowlanych odpowiedniej specjalności w zakresie: stanu technicznego płyty balkonu na poziomie 1-go piętra, konstrukcji drewnianej zadaszenia balkonu, odspojenia tynku nad balkonem od strony podwórka oraz odspojenia tynku w okolicach rury spustowej i zmurszałego gzymsu z cegły pełnej elewacji frontowej, bezpośrednio przylegającej do chodnika ogólnodostępnego, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia - uchylił postanowienie PINB w całości i nałożył na O.R., T.W., B.M., R.M., W.R., W.R. obowiązek sporządzenia oceny technicznej przez osobę o uprawnieniach budowlanych odpowiedniej specjalności w zakresie stanu technicznego płyty balkonu na poziomie 1-go piętra, konstrukcji drewnianej zadaszenia balkonu, odspojenia tynku nad balkonem od strony podwórka oraz odspojenia tynku w okolicach rury spustowej i zmurszałego gzymsu z cegły pełnej elewacji frontowej, bezpośrednio przylegającej do chodnika ogólnodostępnego, w terminie do dnia 29 lutego 2024 r.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w wyniku zawiadomienia Straży Miejskiej o złym stanie technicznym elewacji budynku przy ul. [...], który może powodować zagrożenie bezpieczeństwa dla przechodniów, PINB w dniu 20 września 2023 r. przeprowadził kontrolę. Ustalono, że na terenie działek nr [...], [...], [...] położonych przy ul. [...], znajduje się budynek mieszkalny z elementami w złym stanie technicznym, tj. płyta balkonu na poziomie I-go piętra posiada odspojenia tynku, widoczne są ogniska korozji konstrukcji zbrojenia oraz liczne zacieki płyty balkonowej, konstrukcja drewniana zadaszenia balkonu posiada skorodowane elementy drewniane, nad balkonem widoczne są odspojone elementy tynku oraz zacieki, na elewacji frontowej odspojony jest miejscowo tynk w okolicach rury spustowej oraz zmurszały gzyms z cegły pełnej. Elewacja frontowa przylega bezpośrednio do chodnika ogólnodostępnego. W związku z tym, PINB nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Zażalenie na to postanowienie złożył R.M., wnosząc o wyłączenie z postępowania jego i jego żony B. Wskazał, że są współwłaścicielami lokalu [...], usytuowanego na parterze działki [...] i współwłaścicielami korytarza znajdującego się na działce [...], natomiast nie są właścicielami lokali znajdującymi się na działce [...] ani tej działki. Podniósł, że postanowienie organu I instancji dotyczy stanu technicznego elewacji i balkonu wraz z drewnianą zabudową znajdujących się wyłącznie na działce [...] a zwłaszcza na pierwszym piętrze czyli lokalu [....]. Wszystkie braki techniczne związane z balkonem i odsklepienia nad nim, są sprawą właściciela lokalu [...], gdyż balkon stanowi jego wyłączną własność z jedynym na niego wejściem. Podał, że wszystkie podziały i udziały gruntów i lokali zawarte są w księdze wieczystej nr [...].
PWINB uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe, reformując jedynie sentencję w zakresie podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku oraz terminu jego wykonania. Za uzasadnione uznał działanie PINB, który dla jednoznacznego potwierdzenia lub wykluczenia stanu zagrożenia życia, zdrowia czy mienia, posłużył się przepisem dającym podstawę do wydania postanowienia o charakterze dowodowym. Ocena techniczna elementów budynku ma na celu udzielenie odpowiedzi co do stanu technicznego wskazanych elementów oraz czy zachodzi potrzeba doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Jest opracowaniem dotyczącym określonych zdarzeń, zjawisk lub procesów zawierającym ocenę zagrożeń i stanu elementów konstrukcji lub całego obiektu. Podkreślił, że zastosowane przepisy określają uprawnienie organu, nie dając podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej. Konkretyzacja sytuacji prawnej strony postępowania następuje w dalszej kolejności w sposób zdeterminowany m.in. wynikiem oceny technicznej.
Postanowienie w trybie art. 81c ust. 2 ustawy P.b. ma tylko charakter dowodowy. Jednocześnie PWINB stwierdził, że gzymsy, elewacja budynku, w którym wydzielono nieruchomości lokalowe, stanowią części wspólne nieruchomości. Również elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu.
Zatem na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2021r. poz. 1048) powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt III CZP 10/08). Także elementy konstrukcyjne pionowe i poziome (w tym płyta balkonowa) pod kątem mechaniki budowli a tym samym statyki konstrukcji poprzez współpracę wzajemną elementów, stanowią jeden układ. Dlatego zarzuty zażalenia nie zostały uwzględnione.
PWINB dodał, że sprawa dotyczy nałożenia obowiązku na podmioty legitymujące się prawem własności do ww. działek. Z uregulowań Kodeksu cywilnego (art. 48 K.c.) wynika, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem. Tym samym organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek na właścicieli nieruchomości.
Skargi na postanowienie PWINB wnieśli R.M,. (dalej: "Skarżący") i T.W. (dalej: "Skarżąca").
Skarżący wniósł o ustalenie czy balkon i jego wnętrze stanowi część wspólną, czy część składową lokalu, wskazując na orzecznictwo w tej kwestii. Wyjaśnił, że balkon służy wyłącznie właścicielowi lokalu [...] Jedyne wejście na balkon jest z jego mieszkania i pozostali współwłaściciele nie mają do niego dostępu. Ponadto w treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], w części "Budynki" wykazane są części wspólne po wyodrębnieniu lokali są to: mury, korytarze, klatki schodowe, piwnice i strych, nie ma mowy że balkon jest częścią wspólną.
Skarżący za stan wnętrza balkonu uznał odpowiedzialnego i ponoszącego koszty właściciela lokalu [...]. Natomiast za jego stan konstrukcyjny, tj. odspojenia tynku, ślady korozji konstrukcji zbrojenia spodniej części płyty balkonowej, a także odspojenia tynku w okolicy rury spustowej i zmurszałego gzymsu z pełnej cegły elewacji frontowej odpowiadają wszyscy uczestnicy wspólnie. W konkluzji Skarżący wniósł o "wyłączenie wnętrza balkonu z zaskarżonego postanowienia i przeniesienia go do oddzielnego postępowania administracyjnego" oraz "zreformowanie postępowania w związku ze zmianą właścicieli lokalu [...] i [...]".
Skarżąca postanowieniu PWINB zarzuciła naruszenie:
- - art. 6, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy zobowiązując W. i W.R., jako właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do sporządzenia oceny technicznej płyty balkonu na poziomie 1-go piętra i innych uchybień z tym związanych w terminie do dnia 29 lutego 2024 r., ponieważ organ nałożył obowiązek wobec osób nie będących stroną - gdyż nie byli właścicielami tej nieruchomości - czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania;
- - art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 81c ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowane i uznanie, że wszyscy właściciele całego budynku są zobowiązani do sporządzenia oceny technicznej w zakresie stanu technicznego płyty balkonu na poziomie 1-go piętra i innych uchybień z tym związanych w terminie do dnia 29 lutego 2024 r., pomimo, że elementy o niewłaściwym stanie technicznym stanowią część lokalu O.R. i to on powinien być wyłącznie zobowiązany do przedstawienia wskazanej opinii.
Na tych podstawach wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że od 21 listopada 2023 r. właścicielami jednego z lokali (nr III na piętrze budynku) jest D.i D.D., a zatem nie powinni być wskazani W.i W.R., gdyż w dacie wydania orzeczenia przez organ odwoławczy nie byli już właścicielami. Tym samym orzeczenie zostało skierowane do osób nie będących uczestnikami i jest orzeczeniem błędnym. Podniosła również, że dostęp do balkonu posiada tylko jeden właściciel lokalu mieszkalnego, zatem to on w tej sprawie jest jedynym podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku z art. 81 c P.b., co powinny organy rozważyć. Nałożenie obowiązku z art. 81c P.b. na wszystkich właścicieli lokali w całym budynku jawi się za niewłaściwe i wykraczające poza własność jaką posiadają w całym budynku, gdyż balkon nie jest częścią wspólną i nigdy nie był.
W odpowiedzi na skargi PWINB wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skargi są uzasadnione, o ile kwestionują adresatów nałożonego obowiązku.
I. Stan sprawy jest następujący. W związku z informacją Straży Miejskiej, PINB w dniu 6 września 2023 r. zawiadomił współwłaścicieli budynku przy ul. [...] o kontroli stanu technicznego, wyznaczając termin na 20 września 2023 r. Z czynności tej przeprowadzonej przy udziale trojga współwłaścicieli sporządzony został protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. W oparciu o poczynione ustalenia, PINB zawiadomił współwłaścicieli o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działkach [...], [...] oraz [...] i jednocześnie pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Pismem z 28 września 2023 r. Skarżący przedstawiając stan użytkowania lokali mieszkalnych, które stanowią odrębną własność stron postępowania naprowadził, że balkon jest wyłączną częścią lokalu nr [...]. Na tej podstawie wniósł "o wyłączenie ze sprawy", gdyż wraz z żoną jest właścicielem lokalu nr [...] PINB wniosku nie uwzględnił i postanowieniem z 20 października 2023 r. nałożył na właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] obowiązek przedstawienia oceny technicznej, szczegółowo wskazując elementy budynku, które mają być objęte oceną. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego PWINB orzekł reformatoryjnie i nakładając tożsamy obowiązek sporządzenia oceny technicznej, nakaz skierował do wymienionych z imienia i nazwiska współwłaścicieli, w tym do W.R. i W.R., zakreślając termin przedłożenia oceny do dnia 29 lutego 2024 r. Postanowienie PWINB z dnia 4 stycznia 2024 r. stanowi przedmiot skargi.
II. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Z przepisu tego wynika, że wybór adresata postanowienia należy do organu budowlanego i zależy od stanu faktycznego sprawy. I tak, w trakcie budowy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy może być kierowany do uczestników procesu budowlanego; natomiast w przypadku obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona – obowiązek dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy (co do zasady) winien być kierowany do właściciela. W przypadku współwłasności obiektu budowlanego – adresatem postanowienia są wszyscy współwłaściciele.
III. W rozpoznawanej sprawie PINB zgromadził materiał dowodowy dotyczący współwłasności przedmiotowego budynku wg stanu na dzień 22 września 2023 r. (k. 23-25 akt adm. I instancji). Dokumenty te wskazują z imienia i nazwiska właścicieli wyodrębnianych lokali. Informację o wyodrębnionych lokalach mieszkalnych oraz o częściach wspólnych po wyodrębnieniu lokali (mury, korytarze, klatki schodowe, piwnice, strych), wg stanu na dzień 27 grudnia 2023 r., uzyskał również PWINB (wydruk z KW nr [...] – k. 6 akt adm. II instancji). Zaznaczyć jednak należy, że w wydruku z tej KW, w Dziale II, nie ma podanych nazwisk właścicieli wyodrębnionych lokali. Wobec tego PWINB nałożył obowiązek dostarczenia oceny technicznej na współwłaścicieli, wg stanu istniejącego w postępowaniu przed organem I instancji.
Tymczasem z załączonych do skarg wydruków KW, w szczególności nr [...] i nr [...] wynika, że na podstawie umowy sprzedaży numer rep. A[...] z dnia 21 listopada 2023 r., z KW nr [...] wyłączono lokal stanowiący odrębną nieruchomość i wpisano prawo własności na rzecz nowych właścicieli. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta w formie aktu notarialnego przenosi własność z chwilą jej zawarcia, natomiast wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratywny, tzn. nie tworzy prawa.
Wobec tego Sąd stwierdza, że w dacie orzekania przez PWINB, tj. 4 stycznia 2024 r., obowiązek sporządzenia oceny technicznej nie mógł być nałożony na osoby, które w dacie tej nie były już właścicielami lokali i współwłaścicielami części wspólnych w przedmiotowym budynku. Skierowanie więc nakazu sporządzenia oceny technicznej do byłych współwłaścicieli ma ten skutek, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
- IV. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skarg w części, w której kwestionują objęcie oceną techniczną balkonu należącego wyłącznie do jednego, konkretnego lokalu mieszkalnego ([....]).
Problematyka pokrycia kosztów związanych z remontem balkonów w budynku mającym wyodrębnioną własność lokali była przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego. W uchwale z dnia 7 marca 2008 r. sygn. III CZP10/08 SN odpowiadając na pytanie: "Czy obowiązek remontu balkonów w budynku mającym wyodrębnioną własność lokali obciąża wyłącznie właścicieli poszczególnych lokali, czy też może obciążać wspólnotę mieszkaniową, zwłaszcza jeśli remont dotyczy elementów konstrukcyjnych balkonów?" udzielił następującej odpowiedzi: "Właściciel lokalu mieszkalnego ponosi wydatki związane z utrzymaniem w należytym stanie balkonu stanowiącego pomieszczenie pomocnicze służące wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób zamieszkałych w tym lokalu. Wydatki na remonty i bieżącą konserwację części budynku, które są elementem konstrukcji balkonu trwale połączonym z budynkiem, obciążają wspólnotę mieszkaniową".
W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że "ani ustawa o własności lokali, ani Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "balkon", a doświadczenie życiowe dowodzi, iż pojęciem tym określa się zróżnicowane pod względem konstrukcyjnym, architektonicznym i wizualnym części budynku. W tej sytuacji, wobec braku jurydycznych kryteriów pozwalających na dookreślenie tego pojęcia, należy przyjąć, że pod pojęciem "balkonu" jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna (podkreślenie Sądu), z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem.
Wobec tego elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. W konsekwencji należy przyjąć, na podstawie art. 14 pkt 1 ustawy o własności lokali, że wydatki na remonty i bieżącą konserwację nieruchomości wspólnej stanowią koszty zarządu tą nieruchomością, które obciążają wspólnotę mieszkaniową".
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela i stwierdza, że organy nadzoru budowlanego płytę balkonu na poziomie 1-go piętra, konstrukcję drewnianą zadaszenia balkonu, odspojenia tynku nad balkonem od strony podwórka prawidłowo zakwalifikowały do części wspólnych. Są to bowiem elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i dlatego wydatki na remonty i bieżącą konserwację tych elementów obciążają współwłaścicieli.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 81c ust. 2 P.b.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.