Uzasadnienie
Sygn. II SA/Rz 171/13
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M., M. P., J. P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekającą w pkt I o zwrocie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 1674/70 o pow. 0,0307 ha obr. [...] obj. Kw nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie Komendy Policji [...] na rzecz D. M., M. P. i J. P., w pkt II o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, powiększonego o kwotę zwiększającą jej wartość, łącznie w wysokości 19 059 zł, w pkt III orzeczono że ww. kwotę należy wpłacić w całości w terminie 30 dni licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - zwana dalej u.g.n./.
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 24 lutego 2008 r. D. M., J. P. i M. P. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej przy ul. R. w R., oznaczonej dawniej jako działki nr 59/1 i 59/2. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskowane do zwrotu działki aktualnie stanowią części działek położonych w obr. [...], oznaczonych jako działki nr 1674/52, 1674/45, 1072/93, 1072/71, 1072/84, 1674/44, 1674/53, 1674/58, 4/12, 1674/61. Ustalono również, że aktem notarialnym z dnia 23 września 1972 r. Rep. [...] J. P. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 59/2 położoną w obr. [...]. Została ona nabyta pod przebudowę ulicy R. Natomiast aktem notarialnym z dnia 16 sierpnia 1977 r. Rep. [...] J. P. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 59/1 położoną w obr. [...]. Została ona nabyta pod budowę osiedla [...].
Na podstawie postanowienia z dnia 21 grudnia 1999 r. Sądu Rejonowego [...] ustalono, że spadkobiercami po J. P. są M. P., D. M., J. P., M. P. Zaś na podstawie postanowienia z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. [...] Sądu Rejonowego [...] ustalono, że spadkobiercami po M. P. są D. M., J. P. i M. P. W trakcie prowadzonego postępowania Wojewoda [...] do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości w części stanowiących własność Gminy Miasto [...] wyznaczył Starostę [...], w pozostałym zakresie wniosek został rozpoznany przez Prezydenta Miasta [...].
Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] po raz pierwszy wydał decyzję w dniu [...] listopada 2008 r. Nr [...], którą odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4/12 o pow. 11 ha 95a 75m ² obr. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, we władaniu [...] Zarządu Dróg (pkt I) oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr 1674/61 o pow. 25a68m² obr. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Komendy Policji [...] (pkt II).
Decyzja ta w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 1674/61 została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], który w tej części ją uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu (w zakresie działki nr 1674/61) organ I instancji opracował mapę projektu podziału nieruchomości, wydzielając z działki nr 1674/61, działkę nr 1674/70 o pow. 0,0307 ha obr. [...].
Następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekł w pkt I o zwrocie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 1674/70 o pow. 0,0307 ha obr. [...] obj. Kw nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Komendy Policji [...] na rzecz D. M., M. P. i J. P., w pkt II o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, powiększonego o kwotę zwiększającą jej wartość, łącznie w wysokości 19 059 zł, w następujących wysokościach: D. M. – 6353 zł, M. P. – 6353 zł, J. P. – 6353 zł, w pkt III orzekł że ww. kwotę należy wpłacić w całości w terminie 30 dni licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Brak wpłaty spowoduje wygaszenie decyzji stosownie do art. 163 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., a także art. 216 u.g.n. organ wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że działka nr 1674/61 nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i stanowi fragment parkingu Komisariatu Policji [...]. Parking ten jest zagospodarowany i znajduje się w trwałym ogrodzeniu Komisariatu. Organ podał, że analiza stanu części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, prowadzi do wniosku, że działka nr 1761/61 nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli.
O wysokości zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Powyższą decyzję w części dotyczącej jej pkt II i III zakwestionowali D. M., M. P. i J. P., wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść decyzji, naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 140 u.g.n. W uzasadnieniu wskazali, że organ I instancji orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. S. Podali, że w tym operacie szacunkowym (z dnia 3 września 2010 r.) A. S. wskazała wartość odszkodowania wraz z kwotą zwiększającą jej wartość, która wyniosła łącznie 17 937 zł. Podali, że wydane przez organ rozstrzygnięcie orzeka o zwaloryzowanym odszkodowaniu wyższym o 1 122 zł. Odwołujący wskazali nadto, że ten operat szacunkowy jest nieaktualny (co pominął organ w uzasadnieniu decyzji). Podali również, że organ zlecił opracowanie nowego operatu szacunkowego.
Taki został sporządzony przez R. W. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ nie podał z jakich powodów operat ten pominął. W dalszej części odwołujący zakwestionowali dokonane w obu operatach ustalenia, a dotyczące zaliczenia majątkowych składników budowlanych zwiększających wartość nieruchomości, a tym samym wzrost zwaloryzowanego odszkodowania.
Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia organ za niesporne uznał dokonane przez organ
I instancji ustalenia i wskazał, że materialnoprawną podstawą do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest art. 136 ust. 3 i art. 137 i art. 216 u.g.n. Wojewoda podał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Wskazano, że organ orzekając o zwrocie nieruchomości winien zbadać nie tylko przesłanki zwrotu, ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć czy nie stanowi przeszkody do zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Odnośnie zaś kwestii zrealizowania celu publicznego, jakim w okolicznościach sprawy była budowa osiedla mieszkaniowego, uwzględnić należy nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale także innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla. Organ uznał, ze komisariat policji nie stanowi infrastruktury osiedla mieszkaniowego.
Będąca przedmiotem postępowania działka nr 1674/70 (powstała z działki nr 1674/61) obr. [...] w części odpowiadającej do zwrotu nieruchomości zagospodarowana jest parkingiem z płyt jumbo, trawnikiem, znajduje się o ogrodzeniu Komisariatu Policji [...]. Jest to zagospodarowanie nietrwałe, dające się usunąć. Wojewoda uznał zatem, że zasadnie organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości.
Odnosząc się do podniesionej przez odwołujących kwestii zwaloryzowanego odszkodowania za zawracaną nieruchomość organ przytoczył treść art. 140 ust. 4 u.g.n. i art. 154 ust. 1 u.g.n. i podał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 23 maja 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. W. Za nietrafny uznano zarzut ustalenia wartości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy A. S., gdyż postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]) Prezydent Miasta [...] sprostował omyłkę pisarską w decyzji polegającą na powołaniu nazwiska A. S. Nadto Wojewoda zaznaczył, że J. P. zapoznał się z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego – R. W. i wniósł do niego zastrzeżenia, które nie zostały uwzględnione.
Końcowo organ zaznaczył, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa jest logiczny i spójny, natomiast stawiane przez odwołujących zarzuty dotyczą tych elementów operatu, wymagających wiadomości specjalnych, które nie mogą być przez organ orzekający w sprawie oceniane na podstawie art. 80 k.p.a. Organ podał, że odwołujący mieli możliwość przedłożenia operatu sporządzonego na własne zlecenie, bądź mogli na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. Z możliwości tej nie skorzystali.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.
Skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli D. M., M. P., J. P. i wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 84, art. 136 k.p.a. oraz art. 140 ust. 2 i 4, art. 217 ust. 2 u.g.n., art. 2, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 Konstytucji RP. Skarżący zarzucili niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji na podstawie niewiarygodnego i nierzetelnego operatu szacunkowego. Jednocześnie wskazali na niewyjaśnienie istotnych okoliczności tj. wysokości odszkodowania i wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżący poddali w wątpliwość rzetelność sporządzonego przez R. W. operatu szacunkowego, w tym zaliczenie do składników zwiększających wartość nieruchomości (co ma wpływ na wysokość odszkodowania): ogrodzenia z siatki stalowej, fragmentu parkingu z płyt ażurowych, cokołu betonowego, oświetlenia parkingu, fragmentu placu o nawierzchni z kostki brukowej oraz wycenę i opis ww. "składników". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zakwestionowali uwzględnienie ww. elementów przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Podali, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Obecnie jest zagospodarowana i znajduje się w ogrodzeniu Komisariatu Policji [...].
Skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organów, że nakłady poczynione na działce zwiększają jej wartość i powołując się na wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10 podali, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do argumentów skargi i cytując treść art. 140 ust. 4 u.g.n. organ podał, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Z treści ww. przepisu nie można wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłączenie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Należy ocenić czy działania podjęte na gruncie miały wpływ na wartość nieruchomości – pozytywny bądź negatywny, bez badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje;
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami jest, że spadkodawczyni skarżących zbyła aktami notarialnymi z dnia 23 września 1972 r. Rep. [...] z dnia 16 sierpnia 1977 r., Rep. [...] na rzecz Skarbu Państwa działki nr 59/1 i 59/2 obr. [...] w R. Bezspornym również jest, że będąca przedmiotem sprawy działka o nr 1674/70 o pow. 0,0307 ha, odpowiadająca części wywłaszczonej nieruchomości nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, stanowiąc obecnie fragment parkingu Komisariatu Policji. Zaistniały więc przesłanki określone art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm./. Taka konstatacja skutkuje następnie prawidłowym zastosowaniem przepisu art. 140 przywołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a która to kwestia jest sporną między stronami.
Przepis art. 140 ust 1 w/w ustawy stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Stosownie zaś do treści ust. 2 tego przepisu odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa.
Z kolei przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.
W orzecznictwie sądowym, w tym również Trybunału Konstytucyjnego /wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 OTK ZU nr 7/2001, poz. 216/ dokonując wykładni tego przepisu przyjmuje się, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Oznacza to więc, że wzrost wartości nieruchomości wywłaszczonej a zwracanej poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu lecz jedynie do poniesionych z związku z realizacją celu wywłaszczenia /tak wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I OSK 816/11 http://orzecznia.nsa.qov.pl/. Za takim stanowiskom przemawia również użyte w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowanie "zwiększenie wartości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu", a więc wydaje się, że nie dotyczy nakładów spowodowanych innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia.
Ponownie zatem prowadząc postępowanie organ uzupełni postępowanie, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ustalenie czy zwrot wartości wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w związku z realizacją celu wywłaszczenia czy też w związku z działaniami nie związanymi z realizacją wywłaszczenia. Niezbędnym zatem będzie w ponownie prowadzonym postępowaniu po pierwsze ustalenie celu wywłaszczenia dla tej konkretnej działki /nr 1674/70/, a następnie, wyliczenie nakładów zwiększających wartość działki jedynie w zakresie poniesionym w związku z realizacją celu wywłaszczenia.
Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.