Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej, które wydane zostało w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], Wójt Gminy [...], na podstawie art. 7e ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm. dalej także jako "uPdg") w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wykreślił z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 21 września 2011 r. wpis dokonany pod nr [...] z 19 października 2010 r. dotyczący prowadzonej przez W. W. działalności gospodarczej. Podstawą podjęcia powyższej decyzji było uwzględnienie zgłoszonego przez przedsiębiorcę wniosku.
Podaniem z 2 listopada 2012 r. W. W, powołując się na "ustawę z 14 czerwca 1990 r., art. 155" wniósł o uchylenie ww. decyzji uzasadniając prośbę swą trudną sytuacją życiową i rodzinną, w jakiej znajduje się od dwóch lat.
Pismem z 24 października 2012 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie zakresu żądania ww. podania, tj. podania, czy domaga się uchylenia decyzji na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.), czy wnosi "o unieważnienie decyzji na podstawie art. 156 K.p.a.".
W odpowiedzi pismem z 18 października 2012 r. W.W. wniósł o "uchylenie i stwierdzenie nieważności" w/w decyzji. Dodatkowo podał, że ma problemy z ZUS-em dotyczące wysokości wpłacanych składek, a ponadto nadal prowadzi działalność gospodarczą, czego dowodem są rozliczenia z urzędem skarbowym i ZUS-em. Przyznając, że decyzję o wykreśleniu wpisu podjęto na jego wniosek, żalący się uznał swą wcześniejszą wolę o wykreśleniu wpisu za działanie za działanie nieprzemyślane.
Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z [...] września 2011 r., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 61a K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że na mocy art. 14 ustawy z dnia 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 764, dalej: "ustawa z 2011") do 31 grudnia 2011 r. organ gminy mógł dokonywać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy - Prawo działalności gospodarczej (uPdg), po tym terminie przepisy powołanej ustawy utraciły moc. Zdaniem organu gminy wobec braku podstawy prawnej do ustalenia nowych praw i obowiązków strony należało odmówić wszczęcia postępowania.
W zażaleniu na powyższe postanowienie W. W. zażądał ponownego rozpatrzenia sprawy i uwzględnienia zgłoszonego wniosku dotyczącego uchylenia decyzji o wykreśleniu wpisu. W zażaleniu strona przywołała argumentację o trudnej sytuacji rodzinnej.
Po rozpatrzeniu w/w zażalenia postanowieniem z [...] listopada 2012 r. SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, że wydając decyzję z [...] września 2011 r. Wójt Gminy [...] był związany wnioskiem przedsiębiorcy, ponieważ podejmowanie, wykonywanie i zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Decyzja ta miała charakter związany. Następnie podkreślono, że w dacie zgłoszenia żądania uchylenia decyzji z [...] września 2011 r. zmianie uległ dotychczasowy stan prawny dotyczący prowadzenia przez osoby fizyczne prowadzenia działalności gospodarczej. Wójt przestał być "organem koncesyjnym". Stosownie bowiem do art. 14 cyt. wyżej ustawy z 2011 jedynie do 31 grudnia 2011 r. organ gminy mógł dokonywać wpisów do ewidencji działalności gospodarczej. Po tym terminie Wójt przestał być organem właściwym do rozpatrywania spraw dotyczących wpisów dokonanych w ewidencji przed wskazaną wyżej datą.
Organy ewidencyjne obowiązane były do przeniesienia danych przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą oraz przedsiębiorców, którzy zawiesili wykonywanie działalności, zawartych w dotychczasowej ewidencji, do systemu teleinformatycznego Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w terminie do 31 grudnia 2011 r. Z dniem przeniesienia danych do Centralnej Ewidencji wójt przestał być organem ewidencyjnym dla przedsiębiorcy, którego wpis przeniesiono. Organ ten pozostał właściwy w zakresie spraw ewidencyjnych jedynie w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy zakończyli wykonywanie działalności przed 1 lipca 2011 r. W tych okolicznościach przeprowadzenie żądanego przez stronę postępowania przez wójta i Kolegium nie było możliwe.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się W. W., wnosząc do sądu administracyjnego skargę, w której przytoczył dotychczas podnoszoną argumentację. Skarżący powołując się na art. 155 K.p.a. wniósł o uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] września 2011 r. odnośnie do wykreślenia wpisu o prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą "[...]". Skarżący wywodzi, że ma problemy z ZUS-em odnośnie do wysokości składek. Po zawieszeniu działalności gospodarczej zarejestrował się jako bezrobotny, ale nie uzyskał prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ta sytuacja dla skarżącego wywołuje następstwa w postaci braku środków do utrzymania siebie i rodziny. Skarżący wnosi o "unieważnienie" postanowienia SKO.
W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.
W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] dotknięte są naruszeniami prawa, dającymi podstawę do ich uchylenia.
Niesporne jest, że W. W. wniósł podanie, którym domagał się uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2011 r. w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Podstawą takiego żądania był przepis art. 155 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jest charakterystyczne, że motywach rozstrzygnięć zarówno organu I, jak i II instancji nie przytoczono treści tego przepisu, który stanowił podstawę żądania strony. Wójt Gminy [...] odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na dyspozycję art. 61a K.p.a., który to przepis w § 1 określa, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".
Z wywodu zawartego w postanowieniu wójta z [...] listopada 2012 r. zdaje się wynikać, że za "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania z wniosku strony organ gminy uznaje to, że przestały obowiązywać przepisy, na podstawie których to wójt gminy mógł dokonywać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem Wójta Gminy [...] przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest to, że ostateczna decyzja o wykreśleniu wpisu została wydana w oparciu o aktualnie (tj. w chwili orzekania przez organ) nie obowiązujące przepisy i "ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać przepisów już nieobowiązujących". Stanowisko to zostało zaakceptowane przez SKO. Organ zażaleniowy pogłębiając motywy podane w postanowieniu organu gminy wskazuje, że z dniem przeniesienia do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpisów wójt gminy przestał być organem ewidencyjnym dla przedsiębiorcy, którego wpis przeniesiono.
W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, że organy gmin pozostają właściwe w zakresie spraw ewidencyjnych jedynie w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy zakończyli wykonywanie działalności gospodarczej przed 1 lipca 2011 r. W konkluzji stwierdzono, że w tym stanie faktycznym i prawnym "organ odwoławczy nie może prowadzić postępowania w kierunku wskazanym wnioskiem skarżącego" (s. 3 zaskarżonego postanowienia).
Wywody obu organów przekonują, że wadliwie odkodowano charakter prawny żądania strony. W. W. domagał się uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. Ten właśnie przepis, a nie żaden innych był podstawą jego wniosku. To, że organ gminy przestał być "organem ewidencyjnym" w sprawach wpisów do ewidencji działalności gospodarczej oznaczonej grupy przedsiębiorców wcale nie oznacza, że utracił swą właściwość do rozpoznawania żądań kierowanych do tego organu na podstawie przepisów K.p.a. Żaden z organów orzekających w sprawie nie wskazał na właściwość innego organu administracji publicznej, który byłby właściwy do rozpoznania źródłowego żądania strony skarżącej. Gdyby zresztą inny organ był właściwy do rozpoznania podania W. W., to obowiązkiem wójta było, uwzględniając nakaz przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a.), przekazać podanie według właściwości odpowiedniemu organowi na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Tak jednak nie uczyniono w sprawie.
Godzi się raz jeszcze podkreślić, że art. 155 K.p.a. wyraźnie wskazuje na właściwość organu do rozpoznania podania wnoszonego w tym trybie – jest nim organ, który wydał decyzję ostateczną. Tym organem był Wójt Gminy [...].
SKO stwierdzając, że "w chwili złożenia wniosku o uchylenie decyzji zmianie uległ stan prawny, powodując że Wójt przestał być organem koncesyjnym" powołało się w motywach swego postanowienia na art. 14 ustawy z 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 764), który stanowi, że "Do dnia 31 grudnia 2011 r. organ gminy może na podstawie wniosku złożonego w sposób określony w art. 26 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonać wpisu do CEIDG albo ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie przepisów art. 7a, art. 7b ust. 1-9, art. 7ba, art. 7c, art. 7d, art. 7e, art. 7f, art. 7g i art. 7h ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej". Na mocy ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2009 r., Nr 18, poz.
97) w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (...) art. 66 cyt. ustawy otrzymał m. in. następujące brzmienie: "Organy ewidencyjne obowiązane są do przeniesienia danych przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą oraz przedsiębiorców, którzy zawiesili wykonywanie działalności gospodarczej, zawartych w dotychczasowej ewidencji, do systemu teleinformatycznego Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r.: (ust. 1), "Przepis ust. 1 stosuje się do danych zgromadzonych w ewidencjach prowadzonych przez gminy i podlegających wpisowi do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej" (ust. 2), "Z dniem przeniesienia do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpisu, o którym mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przestaje być organem ewidencyjnym dla przedsiębiorcy, którego wpis przeniesiono" (ust. 2a), "Do dnia 31 grudnia 2011 r., w zakresie wpisów nieprzeniesionych do CEIDG, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pozostaje organem ewidencyjnym. W takim przypadku przepisu art. 68 nie stosuje się" (ust. 2b). Żaden z cyt. przepisów nie wyłącza właściwości wójta gminy do rozpoznania wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na zasadzie art. 155 K.p.a. w przedmiocie wykreślenia wpisu, sprawy tej nie można utożsamiać ze sprawą "ewidencyjną" w rozumieniu uPdg.
Z tych przyczyn odmowa wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Uchybienia cyt. przepisów prowadzą do wniosku, że wójt gminy dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które nie tylko mogły, ale miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Tym samym uchybieniom dopuściło się SKO, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. wadliwie utrzymując w mocy postanowienie wydane w I instancji. Nakazywało to Sądowi na zasadzie art. 135 Ppsa uchylić oba wydane w sprawie postanowienia.
Ponownie prowadząc postępowanie wójt gminy rozpozna wniosek skarżącego skupiając uwagę na przesłankach przewidzianych dyspozycją art. 155 K.p.a. koniecznych do tego, aby wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną.