Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 3, art. 17, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z poźn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 128 i art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.r.o.") - odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. F. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że skarżąca w dniu 25 maja 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Burmistrza, skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności jej matki, ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje więc dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki.
Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdyby jej ojciec nie był w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec żony. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnośnie oparcia decyzji Burmistrza na regulacji zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., SKO stwierdziło, że w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, w której wskazała, że jej matka wymaga całodobowej opieki i pomocy przy wszystkich czynnościach. Natomiast ojciec skarżącej uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić takiej opieki.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyczyną odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia był fakt, że opiekę w pierwszej kolejności winien sprawować mąż osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne.
Odnosząc się do wskazanej przez SKO przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Sąd wskazuje, że orzecznictwo sądowe na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest niejednolite, co przełożyło się na dwie skontrastowane linie orzecznicze: pierwszą, która wspiera się wykładnią językową, i która zakłada, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, i drugą, która opiera się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. Uwzględnienie pozajęzykowych dyrektyw wykładni, pozwala bowiem tak zinterpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., aby umożliwiał uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 543/21, WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 768/21, WSA w Opolu z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 565/21, WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1316/21). Chodzi tu o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20).
Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z algorytmizacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadzałaby się do z góry przyjętego założenia, że każdy układ faktyczny, w którym opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym pozostającej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, byłby pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skonfigurowania faktyczne mogą bowiem układać się w ten sposób, że małżonek osoby wymagającej opieki, pomimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obiektywnie nie będzie zdolny do sprawowania tej opieki.
W konsekwencji Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek tego rodzica, czyli ojciec skarżącej, a nie wyłącznie od ustalenia, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonywać kierując się również zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, a nie wyłącznie z góry zakładając, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą.
Sąd stwierdza, że organy nie dokonały żadnych ustaleń odnośnie tego, czy mąż Z. F. jest w stanie sprawować opiekę nad żoną, a także, czy chociażby jest w stanie taką opiekę sfinansować. Z akt sprawy nie wynika ile lat liczy Z. F. (jego żona ukończyła 72 lata), jaki jest jego stan zdrowia (z oświadczenia skarżącej i wywiadu środowiskowego wynika jedynie, że cierpi na bóle kręgosłupa i nadciśnienie, które to schorzenia mają uniemożliwiać mu sprawowanie opieki). Okoliczności te wymagają dokładnego ustalenia, a następnie zestawienia z zakresem opieki, jakiej wymaga Z. F. Sąd zauważa bowiem, że Z. F. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Możliwa jest zatem sytuacja, że pomimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stan zdrowia Z. F. obiektywnie uniemożliwia mu sprawowanie efektywnej opieki nad żoną, na co skarżąca zwracała uwagę w odwołaniu. Tym samym należy również dokładnie ustalić zakres czynności wymaganych od osoby sprawującej opiekę.
Ponadto nie organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie syna osoby wymagającej opieki (brata skarżącej), w szczególności jaka jest jego sytuacja osobista, materialna, stan zdrowia. Wiadomo jedynie, że mieszka w tej samej miejscowości co Z. F., a zatem miejsce zamieszkania prawdopodobnie nie uniemożliwia mu sprawowania opieki nad matką, ponadto pozostaje w stałym zatrudnieniu, a zatem może też mieć możliwość partycypowania w kosztach wynajęcia opieki. Okoliczności te wymagają dokładnego ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu.
W konsekwencji nie można w niniejszej sprawie uznać, że konieczne do rozpoznania sprawy ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie wszechstronnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego. Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania oraz wykładni przepisów u.ś.r. zawartej w uzasadnieniu wyroku.