Uzasadnienie
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu złożonego przez M. Z. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) i art. 7 ust 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm., zwanej dalej u.d.m.). Sprawa dodatku mieszkaniowego stanowiła już przedmiot kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r., II SA/Rz 820/09 uchylił pierwotną decyzję Kolegium (z dnia [...] sierpnia 2009 r.) z powodu naruszenia przepisów postępowania poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony.
Ponownie rozpatrując odwołanie Kolegium (decyzją z dnia [...] marca 2010 r.) uchyliło decyzję Prezydenta (z dnia [...] maja 2009 r.) odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego, zobowiązując organ I instancji do poczynienia zaktualizowanych ustaleń faktycznych, zwłaszcza w zakresie zadłużenia M. Z. wobec Spółdzielni [...]. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent wydał decyzję odmowną (z dnia [...] grudnia 2010 r.). W toku postępowania (na podstawie pism nadesłanych przez Spółdzielnię) wyjaśniono, że na dzień 26 maja 2010 r. M. Z. posiada zaległości z tytułu opłat eksploatacyjnych za lokal mieszkalny w kwocie 18 835,86 zł. Kwota ta nie uwzględnia dodatkowych należności, takich jak koszty sądowe, adwokackie i odsetki, raty kredytowo-odsetkowe, należności za kotłownię węglową, za kanał CO. Wszystkie zaś zobowiązania M. Z. wobec Spółdzielni wynoszą 41 298,79 zł. Ostatnia wpłata miała miejsce 24 lutego 2009 r. i wyniosła 1 800 zł. "Strata bilansowa za 2006 r." i "media za 2007 r." stanowią integralny składnik opłat za lokal mieszkalny zajmowany przez M. Z. Zgodnie z § 140 pkt 1 Statutu Spółdzielni, różnica pomiędzy faktycznymi kosztami i przychodami gospodarki zasobami mieszkaniowymi zwiększa koszty tej gospodarki w roku następnym (pismo Spółdzielni z 24 lutego 2009 r.).
Zgodnie z art. 7 ust. 12 u.d.m., osoba w stosunku do której wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego może wystąpić ponownie o jego otrzymanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji. M. Z., jako uprawniona do dodatku mieszkaniowego na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2008 r. (na okres od 1 kwietnia 2008 r. do 30 września 2008 r.) została kolejną decyzją, z dnia 24 lipca 2008 r., pozbawiona prawa poprzez wstrzymanie wypłaty dodatku. M. Z. nie uregulowała zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., a zatem musiała spotkać się z decyzją odmawiającą jej dodatku mieszkaniowego. Nie mógł zostać uwzględniony argument odwołania, że opłaty za media z 2007 r. nie powinny być brane pod uwagę podczas ustalania jej zaległości płatniczych. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U.
Nr 156, poz. 1817 ze zm.), podstawę obliczenia dodatku stanowią wydatki gospodarstw domowych obejmujące m.in. opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości oraz opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości, z wyłączeniem ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Skoro – jak wyjaśniła Spółdzielnia w piśmie z 26 maja 2010 r. – "strata bilansowa za 2006 r." oraz "media za 2007 r." stanowią integralny składnik opłat za lokal mieszkalny zajmowany przez M. Z., przyjąć należało, że strona nie uregulowała w wymaganym terminie zaległości mieszkaniowych.
Z decyzją nie zgodziła się M. Z., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze, pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Strata bilansowa wykazywana przez Spółdzielnię wynika ze zużycia wody, z jakiej – w niegospodarny sposób – korzystała sama Spółdzielnia. Z tych względów nie zgadza się na uiszczenie należności ponad wymiar wynikający z jej licznika. Uważa, że uchwały organów Spółdzielni skutkują "zmianą" regulacji zawartej w rozporządzeniu stanowiącym podstawę niekorzystnej dla niej decyzji. Działanie organów nieuwzględniające tej zależności narusza prawo. Według skarżącej należności za czynsz z tytułu zajmowania lokalu zostały uregulowane, czego dowodzą dowody wpłat za okres do grudnia 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd nie jest jednak uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – niejako "za organy administracji".
Skarga jest zasadna aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta [...] przyznał M. Z. prawo do dodatku mieszkaniowego na okres od 1.04.2008 r. do 30.09.2008 r. a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. wstrzymał wypłatę tego dodatku po uzyskaniu informacji od Spółdzielni [...] że strona nie reguluje na bieżąco należności za zajmowany lokal. W tej ostatniej decyzji pouczono stronę, że w przypadku braku uregulowania zaległości w terminie 3 miesięcy od ich powstania, decyzja o przyznaniu dodatku wygaśnie.
W dniu 2 października 2008 r. M. Z. zwróciła się do Prezydenta z wnioskiem o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego. Organ uzyskał od Spółdzielni [...] informację, że różnica pomiędzy wydatkami na mieszkanie a dodatkiem mieszkaniowym jest pokrywana w części opłat za eksploatację, c.o., wywóz nieczystości, ciepłą i zimną wodę z potrąceniem pozycji "strata bilansowa za 2006 r." oraz "media za 2007 r." Łączna kwota nie wpłacona z tych ostatnich tytułów za okres od stycznia do września 2008 r. wynosi 1 863,75 zł. Ponadto M. Z. posiada zadłużenie w stosunku do Spółdzielni z innych tytułów i w związku z tym przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie z powództwa Spółdzielni o zapłatę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent odmówił M. Z. przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego SKO decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Podstawą takiego orzeczenia było stwierdzenie przez organ II instancji braku w aktach sprawy decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy strata bilansowa spółdzielni za 2006 r. oraz opłata za media 2007 r. dotyczą lokali mieszkalnych, w tym lokalu strony.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania M. Z. dodatku mieszkaniowego. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawczyni posiada zadłużenie względem Spółdzielni Mieszkaniowej, w tym z tytułu straty bilansowej za 2006 r. oraz opłat za media za 2007 r. Są to składniki czynszu, które powinny być - wobec uchwał organów Spółdzielni - uiszczone w ramach czynszu, z uwagi na to, że zostały do niego doliczone, co wynikało z wydruku opłat czynszowych. Prezydent wskazał, że warunkiem ponownego przyznania dodatku mieszkaniowego jest dopłacenie do wszystkich składników czynszowych bez względu na to, czy są one uwzględnianie przy naliczaniu dodatku mieszkaniowego oraz całkowita spłata posiadanego zadłużenia.
Rozpatrując sprawę na skutek odwołania M. Z. reprezentowanej przez pełnomocnika SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 820/09 uchylił powyższą decyzję z uwagi na pominięcie pełnomocnika skarżącej – Ł. G. przy doręczeniu decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność poczynienia aktualnych ustaleń faktycznych odpowiadających rzeczywistości. Organ odwoławczy nakazał ustalenie czy M. Z. posiadała zadłużenie względem Spółdzielni Mieszkaniowej przez dołączenie do akt sprawy stosownych dokumentów potwierdzających ten fakt oraz odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii "straty bilansowej za 2006 r." i "media 2007" w kontekście obowiązujących przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów, ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz kwestii korzystania z indywidualnego licznika zużytej wody.
W piśmie z dnia 30 maja 2010 r. kierowanym do organu I instancji pełnomocnik skarżącej podała, że we wskazanym w decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2008 r. o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, terminie 3 miesięcy, zapłacone zostały należności za wyjątkiem straty bilansowej za 2006 r. oraz opłat za media za 2007 r., o czym organ został pisemnie poinformowany. Według strony, po otrzymaniu powyższego pisma organ winien wznowić wypłatę dodatku zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Strata bilansowa miała powstać w wyniku niegospodarności Spółdzielni zaś "media 2007 roku" dotyczą wody, która wyciekła Spółdzielni poza licznikami. Według strony skarżąca zapłaciła za wodę według wskazań posiadanego wodomierza a ponadto zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych straty bilansowej ani opłaty za media 2007 r. nie bierze się pod uwagę, gdy chodzi o przyznawanie dodatku mieszkaniowego.
W piśmie z dnia 26 maja 2010 r. Spółdzielnia poinformowała, że M. Z. zalega z opłatami eksploatacyjnymi za zajmowany lokal mieszkalny na kwotę 18 835.86 zł bez uwzględnienia odsetek i kosztów sądowych. Według Spółdzielni "strata bilansowa za 2006 r." oraz "media za 2007 r." stanowią integralny składnik wchodzący w skład opłaty za ten lokal mieszkalny.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego M. Z. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji motywując swe stanowisko w sposób wcześniej przedstawiony.
Według przepisu art. 7 ust. 11 u.d.m., w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata był wstrzymana.
Zgodnie z art. 7 ust. 12 u.d.m. osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania tej decyzji.
Poza sporem pozostawało w niniejszej sprawie, że po wydaniu przez Prezydenta decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego skarżąca w okresie, o którym mowa w art. 7 ust. 11 u.d.m. uregulowała część zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji o przyznaniu dodatku oraz, że nie zapłaciła pozycji określanych jako "strata bilansowa za 2006 r." i "media za 2007 r." Sporne natomiast było czy zaległości ujmowane przez Spółdzielnię w wyliczeniu opłat związanych z lokalem mieszkalnym, które zostały tam ujęte na mocy stosownych uchwał organów Spółdzielni (co do "straty bilansowej za 2006 rok" – uchwały Zebrania Przedstawicieli Członków, co do "opłat za media za 2007 rok" – uchwały Zarządu) są "należnościami za zajmowany lokal mieszkalny", o których mowa w w/w przepisie. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 30 maja 2010 r. domagał się wręcz wypłaty przyznanego dodatku, którego wypłata została wcześniej wstrzymana.
Sporne więc było czy decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2008 r. wygasła. Wygaśnięcie takiej decyzji następuje z mocy prawa po zaistnieniu określonego w zdaniu 2 przepisu art. 7 ust. 11 u.d.m. stanu faktycznego.
W ocenie Sądu na kanwie niniejszej sprawy wobec tego, że strona domagała się wypłaty dodatku mieszkaniowego za pozostałe miesiące okresu, na który dodatek ten został przyznany, wreszcie wobec zaistniałego sporu co do okoliczności czy część należności, z których zapłatą niewątpliwie zalegała skarżąca, i które powinny być zapłacone razem z czynszem w okresie, którego dotyczyła decyzja z dnia 28 kwietnia 2008 r. - to należności przewidziane w art. 7 ust. 11 u.d.m., skoro de facto dotyczą one lat 2006 i 2007, istnieje konieczność uprzedniego aczkolwiek deklaratoryjnego stwierdzenia w trybie art. 162 § 1 i 3 k.p.a. wygaśnięcia tej decyzji. Ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. usunie bowiem stan niepewności związany nie tylko z okolicznością czy skarżąca powinna otrzymać dodatek za pozostały okres, na który dodatek mieszkaniowy został przyznany, ale też w sposób wiążący i jasny przesądziłaby czy jest ona osobą, która w myśl art. 7 ust. 12 u.d.m. mogła wystąpić o jego przyznanie - jak stanowi ten przepis.
W przypadku decyzji stwierdzających, że pewne skutki prawne nastąpiły w określonym momencie w przeszłości w związku z realizacją określonego stanu faktycznego, mamy bowiem do czynienia z retrospektywną skutecznością temporalną samej decyzji. Oddziaływanie materialnoprawne takiej decyzji będzie służyło dokonaniu oceny normatywnej przeszłości i wywołaniu skutków w sferze praw i obowiązków adresata konkretyzowanej normy. Skutkiem materialnoprawnym takiej decyzji ostatecznej zostałby niejako ustanowiony obowiązek uznawania, że skarżąca nie tylko nie ma prawa domagać się wypłaty dodatku za pozostały okres ale też, że będzie uprawniona do złożenia takiego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dopiero po uregulowaniu tych konkretnych zaległości.
W ocenie Sądu jeśli organ uznaje, że strona nie uregulowała zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11 u.d.m. powyższe kwestie przemawiają za koniecznością wydania decyzji w trybie art. 162 § 1 k.p.a. pomimo, iż ustawodawca użył sformułowania "decyzja... wygasa" a nie wprost takiego, o którym mowa w tym ostatnim przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych nietrudno jednak odnaleźć stanowisko, zgodnie z którym wskazywano zasadność wygaszania decyzji w trybie z art. 162 § 1 k.p.a. pomimo analogicznego sformułowania przepisu prawa (tak np. NSA w uchwale 5 sędziów NSA z 23.06.1997 r. sygn. akt OPK 32/97 ONSA 1997 nr 4 poz. 152)
Według Sądu należy przyjąć, że ustawodawca w art. 7 ust. 11 u.d.m. odwołał się do materialnoprocesowej instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, a wydanie takiej decyzji jest tu nie tylko możliwe ale wręcz – jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności – nieodzowne. Wówczas gdy taka decyzja stanie się ostateczna możliwa będzie właściwa ocena uprawnień skarżącej w zakresie kolejnych składanych wniosków, tym bardziej, że dopiero do skargi w niniejszej sprawie załączony został dowód uiszczenia części spornych należności (straty bilansowej za 2006 r.), które zostały zapłacone w dniu 13 stycznia 2011 r.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy podkreślić, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 poz. 1817 z późn. zm.) w § 2 określa rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych ponoszonych przez osoby posiadające określone tytuły prawne do zajmowanych lokali bądź zajmujące lokale bez tytułu prawnego, które stanowią podstawę do obliczania dodatku mieszkaniowego czyli wysokości przyznawanego dodatku. W ocenie Sądu brak podstaw do formułowania twierdzenia, że tylko wydatki wymienione w powyższym przepisie stanowią należności za zajmowany lokal, o których mowa w art. 7 ust. 11 u.d.m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydatkiem, który mieści się w tym pojęciu jest zarówno stosowna część opłat za wieczyste użytkowanie gruntów czy podatku od nieruchomości, chociaż przepis § 2 ust. 1 pkt. 2 wyłącza powyższe wydatki z obliczenia dodatku.
Niekoniecznie jednak z samego faktu doliczenia konkretnej pozycji do comiesięcznego czynszu musi wynikać, iż jest to "należność za zajmowany lokal". Każdy przypadek musi być rozpatrywany indywidualnie i w powiązaniu także z przepisami ustawy Prawo spółdzielcze. Na gruncie niniejszej sprawy ponadto zauważyć należy, że w toku postępowania strona podniosła, iż strata bilansowa za 2006 rok i opłata za media za 2007 r. wynika z niegospodarności władz Spółdzielni. W skardze natomiast podano, że "sprawia niegospodarności Spółdzielni [...] toczy się w sądzie".
W ocenie Sądu należałoby bliżej wyjaśnić jakiego rodzaju jest to sprawa. Jeśli bowiem byłaby to sprawa z powództwa cywilnego o uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni z dnia [...] listopada 2007 r. to wówczas należałoby rozważyć czy jej wynik miałby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Przy stwierdzaniu wygaśnięcia decyzji konieczne jest ustalenie czy kwestionowane przez stronę pozycje mieszczą się w pojęciu należności za zajmowany lokal mieszkalny, o czym jednak nie może przesądzać brak ujęcia tego rodzaju wydatków jako stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze wcześniej wskazane okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W pierwszej kolejności organy powinny wydać decyzję na podstawie art. 162 § 1 i 3 k.p.a. jeśli ustalą, iż wobec spełnienia się stanu faktycznego przewidzianego w art. 7 ust. 11 zd. 2 u.d.m. decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasła a następnie stosownie do wyniku tego postępowania zbadać uprawnienie skarżącej do ponownego wystąpienia o jego przyznanie według treści art. 7 ust. 12 u.d.m.