Uzasadnienie
Podaniem z dnia 4 lipca 2014 r. K. S. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o przywrócenie stanu ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działek jej własności położonych w P. do stanu sprzed 31 sierpnia 2007 r. Do wniosku dołączyła kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej: "Kpa", zawiesił postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi P. opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności. Wobec tego na jej podstawie wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków zmiany z niej wynikające. Utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 734/08 stwierdził jej nieważność. W wyniku zmiany właściwości rzeczowej organu odwoławczego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednak w związku z wprowadzeniem stosownych zmian do ewidencji na podstawie uchylonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest możliwe obecnie uwzględnienie żądania wnioskodawczyni aż do czasu usunięcia skutków wywołanych tą decyzją opatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności.
Zmiany takie mogą być wprowadzone jedynie na podstawie dokumentacji geodezyjnej dokonującej zmian stanu poscaleniowego sporządzonej przez organ prowadzący scalenie. Natomiast wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnej takiej dokumentacji.
W zażaleniu na powyższe postanowienie K. S. zakwestionowała zasadność i dopuszczalność zawieszenia postępowania, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] jest ostateczna, a uchylono nią decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi P. Tym samym utracił swój byt również rygor natychmiastowej wykonalności, w który ta decyzja pierwszoinstancyjna była opatrzona. Ponowne przeprowadzenie postępowania scaleniowego nie jest zagadnieniem wstępnym. Jeżeli zostanie wydana nowa decyzja w tym przedmiocie to na nowo ureguluje ona stan ewidencji w sposób wymagający wprowadzenia takich kolejnych zmian.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Podkreślono, że decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzono projekt scalenia, a operat techniczny włączono do zasobu geodezyjnego i kartograficznego; na jego podstawie założono operat ewidencji gruntów i budynków obrębu P. Zmian w operacie można natomiast dokonywać wyłącznie na podstawie określonych dokumentów. Z uwagi zatem na to, że decyzja scaleniowa opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności należało wprowadzić wynikające z niej zmiany, co też uczyniono.
Natomiast co do wniosku strony i faktu, że postępowanie scaleniowe nadal jest w toku zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie żądania K. S. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. S. zarzuciła naruszenie przez organy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez wadliwe zastosowanie, ponieważ w sprawie brak było podstaw do zawieszenia z uwagi m.in. na to, że postępowanie scaleniowe oraz ewidencję gruntów i budynków prowadzi ten sam organ, art. 124 § 2 Kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, § 46 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) poprzez uznanie, że decyzja SKO [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanowi podstawy do uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zarzuciła również, że organ odwoławczy nie odniósł się do zawartych w zażaleniu zarzutów odnoszących się do kwestii związanych z przeprowadzonym postępowaniem scaleniowym.
W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa).
W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli są postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie w tej sprawie zainicjowała K. S., która powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi P. i przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia, zażądała przywrócenia stanu ewidencji sprzed zmian wywołanych ww. decyzją Starosty.
W ocenie organów służby geodezyjnej i kartograficznej prowadzenie tego postępowania nie jest jednak możliwe "aż do czasu usunięcia skutków" wywołanych decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r., która opatrzona była w rygor natychmiastowej wykonalności i która stanowiła podstawę wprowadzonych do ewidencji zmian. Zmiany takie można będzie wprowadzić tylko na podstawie dokumentacji geodezyjnej zmieniającej stan poscaleniowy sporządzonej przez organ prowadzący scalenie. Zmian w operacie ewidencyjnym można bowiem dokonywać wyłącznie na podstawie określonych w przepisach prawa dokumentów. Z uwagi zatem na to, że postępowanie scaleniowe nadal jest w toku zasadne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Kontrolowane postanowienia wydano z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Stanowi on, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłonić musi się w toku danego postępowania administracyjnego, a jego wynik musi być koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia danej sprawy "głównej". Do rozstrzygnięcia kwestii mającej bezpośrednio determinować załatwienie sprawy "głównej" właściwy musi być inny organ, niż prowadzący postępowanie, lub sąd. Ponadto, pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy "głównej" zachodzić musi związek przyczynowy. Wskazana zależność zachodzi, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w decyzji prowadzonej sprawie, a więc dana kwestia uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia. Zagadnienie wstępne nie obejmuje natomiast przypadków, w których wynik innego postępowania może mieć jedynie wprawdzie wpływ na treść decyzji, ale nie przesądza o możliwości załatwienia danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. I OSK 1262/08 oraz z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. I OSK 1789/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. III SA/Kr 613/14). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu prowadzącego dane postępowanie.
Przy ocenie, czy mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym należy również mieć na względzie dyspozycję art. 100 § 1 Kpa, który stanowi uzupełnienie regulacji art. 97 § 1 pkt 4. Zgodnie z nim, organ który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych przez organy. Przedmiotem żądania skarżącej było przywrócenie stanu ewidencji gruntów i budynków z czasu sprzed zmian wprowadzonych do niej na podstawie uchylonej ostatecznie decyzji scaleniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. Domagała się ona zatem przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) dalej zwanej: "Pgik", oraz przepisów Regib poprzez wprowadzenie określonych zmian w tejże ewidencji, jej zaktualizowanie.
W myśl art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 Pgik, prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, należy do starosty. Z kolei - jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, postępowanie scaleniowe prowadzą starostowie. Tak więc już tylko z tej przyczyny zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie było możliwe, skoro w obu wymienionych postępowaniach, pomiędzy którymi w ocenie organów służby geodezyjnej i kartograficznej miała zachodzić zależność, właściwym do ich rozpatrzenia był ten sam organ. Nie ma bowiem znaczenia, która z wyodrębnionych w strukturze organizacyjnej starostwa powiatowego jednostka została wyznaczona do prowadzenia spraw określonej kategorii, skoro sprawy obu wymienionych rodzajów podlegają załatwieniu przez starostę będącego organem administracji publicznej. W wymienionych sprawach mamy do czynienia nie tylko z tożsamą właściwością rzeczową starosty, ale też właściwością miejscową. Tak więc zachodziła pełna tożsamość organu w załatwieniu obu tych spraw i dlatego nie było możliwe zawieszenie postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną.
Zauważyć także należy, że toczące się postępowanie scaleniowe i tak nie mogłoby zostać uznane za zagadnienie wstępne w sprawie uaktualnienia danych w ewidencji gruntów, ponieważ jego wynik nie ma bezpośredniego wpływu na losy żądania K. S., bez względu na kierunek jego rozpatrzenia. Analiza przepisów Pgik oraz Regib wskazuje, że podanie to może i powinno zostać przez organy rozpatrzone bez oczekiwania na zakończenie postępowania scaleniowego. Podkreślić zatem należy, że ewidencja ma charakter informacyjny i dotyczy m.in. położenia, granic i powierzchni gruntów oraz właścicieli nieruchomości. Powinna być utrzymywana w stanie ciągłej aktualności, a jest to niezmiernie istotne m.in. z tego powodu, że dane w niej zawarte stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 i art. 2 pkt 8 Pgik).
Dane te są wykorzystywane także do innych celów, jak np. identyfikacji działek rolnych i określenia ich powierzchni na potrzeby postępowań o przyznanie płatności ze środków Unii Europejskiej (zob. art. 9a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 86 z późn. zm.).
Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu i następuje ona albo w formie czynności materialno-technicznej – w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2b pkt 1, albo decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (tj. innych, niż określone w art. 24 ust. 2b pkt 1 Pgik). W formie decyzji administracyjnej następuje również odmowa aktualizacji (art. 24 ust. 2c Pgik). Obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności oznacza zapewnienie zgodności stanu ewidencji z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 Regib) i wymaga wprowadzenia do bazy danych ewidencyjnych udokumentowanych zmian w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 Regib).
Wprowadzenie danych do ewidencji wynikających z dokumentów określonych w art. 23 ust. 1 – 3 Pgik powinno nastąpić w terminie 30 dni od ich otrzymania (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d) i ust. 7 Pgik). Wskazać również należy, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie dokumentów określonych w § 12 Regib (poza określonymi w obecnym stanie prawnym także w samej ustawie Pgik). Źródła danych ewidencyjnych zostały wymienione także - poza ww. przepisami Pgik - w § 35 Regib, a przebiegu granic działek ewidencyjnych w § 36 Regib.
Z powołanych przepisów rzeczywiście wynika, i w czym zdają się upatrywać zasadności wyrażonego stanowiska organy, że podstawę wprowadzenia zmiany danych do ewidencji stanowią m.in. ostateczne decyzje administracyjne wydane w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna. Niemniej, co jest niewątpliwe, decyzja Starosty została uchylona ostateczną decyzją SKO [...], a sprawa dotycząca scalenia gruntów została przekazana do ponownego rozpatrzenia; powróciła zatem do etapu postępowania pierwszoinstancyjnego. Wobec wyeliminowania decyzji scaleniowej z obrotu prawnego nie może wywoływać ona dalej żadnych skutków prawnych. Decyzja Starosty została uchylona w całości, a więc rozstrzygnięciem Kolegium objęto również zawarte w decyzji scaleniowej postanowienie nadające jej rygor natychmiastowej wykonalności. Zresztą wskazanie to nie ma istotnego znaczenia, skoro uchylono rozstrzygnięcie decyzji, bez którego rygor natychmiastowej wykonalności nie ma jakiejkolwiek racji bytu.
W takich okolicznościach, czego jak się wydaje nie dostrzegły organy, uchylone zostały wszystkie skutki wynikające z decyzji scaleniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. skoro brak jest aktualnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia. Wprowadzone na podstawie decyzji z dnia 31 sierpnia 2007 r. do ewidencji zmiany danych nie mają przez to podstawy prawnej, ponieważ dokument ten – stanowiący dotychczas podstawę wprowadzonych zmian, został wycofany z obrotu prawnego. Stan ewidencji ukształtowany tą uchyloną decyzją nie jest już wobec tego aktualny i nie odzwierciedla obecnego stanu faktycznego i prawnego, przy czym – czego potwierdzeniem jest żądanie skarżącego, okoliczność ta nie została dotychczas uwzględniona przez starostę jako organ prowadzący ewidencję. Istnieją zatem podstawy do zaktualizowania tych danych w oparciu o decyzję SKO [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i załatwienia podania skarżącego w trybie określonym w art. 24 ust. 2b pkt 2 Pgik, tj. decyzją administracyjną.
Podkreślić jeszcze należy, że toczące się postępowanie scaleniowe nie musi zakończyć się przecież merytoryczną decyzją, ponieważ z procesowego punktu widzenia możliwe jest także umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 Kpa. W takiej przecież sytuacji również niedopuszczalne byłoby utrzymywanie ewidencji w treści nadanej uchyloną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., ponieważ pozostawała by ona nieaktualna. Tak więc sytuacje takie, jak w niniejszej sprawie, powinny być "naprawiane" poprzez przeprowadzenie postępowania aktualizacyjnego, skoro na skutek decyzji SKO [...] decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. została w całości wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może wywoływać żadnych skutków prawnych.
Z podanych względów Sąd, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 135 Ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty o zawieszeniu postępowania, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 Ppsa Sąd orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa, na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 100 zł i koszty dojazdu skarżącej na rozprawę i z powrotem w kwocie 70 zł.
W razie uprawomocnienia się wyroku w prowadzonym dalej postępowaniu administracyjnym organy rozpatrzą żądanie K. S. uwzględniając wskazania wynikające w treści niniejszego uzasadnienia.