Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P.Z. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej również: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 16 listopada 2022 r. nr SKO.4111/975/2022, której przedmiot stanowiło ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie sprawy;
Wnioskiem z dnia 21 września 2022 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza B. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J.Z.
W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Burmistrz w dniu 12 października 2022 r., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104, i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), wydał decyzję nr MGOPS/R/RK/5222/17/22, którą odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
W toku postępowania ustalono, że J.Z. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2022 r. został na stałe zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 sierpnia 2022 r. J.Z. jest żonaty, a jego żona T.Z. również jest osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności, na co wskazuje orzeczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2022 r. nr akt [...], stwierdzające jej okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia 17 sierpnia 2022 r. do września 2023 r. W przeprowadzonym w dniu 28 września 2022 r. wywiadzie środowiskowym ustalono, że J.Z. jest osobą w podeszłym wieku, z licznym schorzeniami, które naruszają sprawność organizmu i powodują znaczne ograniczenie możliwości samodzielnego poruszania się.
Obecnie jest osobą praktycznie leżącą, [...]. Wymaga opieki i pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Burmistrz wskazał, że opiekę tą sprawuje skarżący, który dba o zabezpieczenie ojcu wszystkich niezbędnych potrzeb. Skarżący mieszka w domu obok ojca. Udzielana przez niego pomoc ma charakter stały, bezpośredni oraz konieczny. W tym celu zmuszony jest nie podejmować zatrudnienia. Nadto skarżący jest osobą niemającą ustalonego prawa do żadnego świadczenia emerytalno-rentowego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, oraz nie figuruje w innych jednostkach terenowych jako świadczeniobiorca świadczenia opiekuńczego.
Jednocześnie na J.Z. nikt nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury ani żadnego świadczenia opiekuńczego w Polsce oraz za granicą. Wymieniony nie figuruje również w innych jednostkach terenowych.
Następnie Burmistrz zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym orzeczono częściową niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., wprowadzającego przesłankę uzależniającą przyznanie świadczenia od momentu powstania niepełnosprawności. Organ I instancji stwierdził jednak, że pomimo powyższego wyroku, nie ma prawnej możliwości, aby organy administracji publicznej w ramach własnych kompetencji i zasady legalności działania, mogły bez ingerencji ustawodawcy określić, w jakiej wysokości i na jakich zasadach mają przyznać świadczenia opiekuńcze ubiegającym się o takowe opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. W ocenie Burmistrza powyższy wyrok nie wpłynął zatem na sytuację prawną skarżącego, lecz konieczne jest działanie ustawodawcy w tym zakresie.
Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, stwierdzając, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do jego przyznania z wyjątkiem przesłanki dotyczącej momentu powstania niepełnosprawności wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją, wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem, nie może podjąć zatrudnienia i w związku z tym wnioskowane świadczenie powinno zostać mu przyznane.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 listopada 2022 r., Kolegium, działając na podstawie art. art. 138 § 2 i § 2a K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przypomniał, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium zwróciło uwagę, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, który stworzył nowy stan prawny. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO zaznaczyło, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą.
W związku z powyższym organ odwoławczy podkreślił, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium stwierdziło jednak, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku jednoznacznego wykazania, że skarżący nie podejmuje zatrudniania, celem sprawowania opieki nad ojcem. Zdaniem SKO, zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, jak również uzasadnienie decyzji wydanej przez Burmistrza, nie wskazują na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a brakiem aktywności zawodowej po stronie skarżącego. Do kwestii tej organ I instancji odniósł się w sposób lakoniczny, wskazując jedynie, że strona nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.
W ocenie SKO wydane orzeczenie było zatem przedwczesne. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, opieka powinna posiadać charakter ciągły, tego rodzaju, że wyklucza całkowicie możliwość jakiejkolwiek pracy zarobkowej, również w ramach części etatu, przy jednoczesnym założeniu, że osoba sprawująca opiekę pozostawała czynną zawodowo, a rezygnacja lub dalsze niepodejmowanie zatrudnienia jest celowe i powiązane z koniecznością sprawowania opieki. Kolegium zaznaczyło, że ustalenie powyższych okoliczności warunkujących przyznanie prawa do świadczenia wymaga jasnych, niebudzących wątpliwości dowodów, w tym ustaleń w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, Burmistrz naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności art. 7 K.p.a. Jednocześnie organ ten stwierdził, że nie może orzec merytorycznie w sprawie, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium zobowiązało Burmistrza do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej i ustalenia na tej podstawie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne uprawniające do przyznania świadczenia oraz nie zachodzą inne przesłanki negatywne do jego przyznania, poza wyłączonymi z zastosowania, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący podniósł, że w sprawie zebrano już wystarczający materiał dowodowy, umożliwiający wydanie merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd co do zasady, nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i pozostałe przywołane dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec żądania zawartego w sprzeciwie stwierdzić też należy, że sąd nie jest władny do wkraczania w kompetencje organów administracji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.
Z użycia w art. 138 § 2 K.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel ww. przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącząnie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni jak i zastosowania.
Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.).
W konsekwencji, sprzeciw – co do zasady – nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).
Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom K.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 P.p.s.a.
Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 K.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.
SKO bez wątpienia trafnie dostrzegło wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego przyjętą przez organ I instancji, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonując szczegółowego omówienia tych kwestii, a wyrażone w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego Sąd jak najbardziej podziela, uznając za bezcelowe powielanie tych rozważań w treści niniejszego uzasadnienia. Niemniej wadliwość tego rodzaju nie mogła stanowić przyczyny wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a.
Natomiast uzasadniając konieczność wydania decyzji kasacyjnej, SKO wskazało, że organ I instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdza, że Burmistrz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie, a mianowicie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w kierunku jednoznacznego wykazania, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia celem sprawowania opieki nad ojcem. W ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy, jak również uzasadnienie decyzji nie wskazują na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a brakiem aktywności zawodowej po stronie skarżącego. W związku z powyższym, zdaniem SKO, wydane rozstrzygnięcie było przedwczesne. Jednocześnie Kolegium uznało, że nieustalenie powyższych okoliczności, stanowiło przeszkodę do merytorycznego orzeczenia w sprawie.
Sąd nie zgadza się z przedstawionym wyżej stanowiskiem organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, SKO nie wykazało w sposób dostateczny uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji nie potwierdza powyższej argumentacji.
Po pierwsze zauważyć należy, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, wskazując, że w związku z koniecznością zapewnienia ojcu stałej opieki zmuszony był do zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym, jak również, że z tego właśnie powodu nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie skarżącego z dnia 27 września 2022 r., dotyczące czynności wykonywanych podczas sprawowania opieki nad ojcem, które determinuje zakres tej opieki. Kolejno z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w dniu 28 września 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy na okoliczność sprawowania opieki nad ojcem przez skarżącego. W wywiadzie pracownik socjalny podał, że skarżący cyt.: "Z uwagi na stan zdrowia swojego ojca jest zmuszony nie podejmować zatrudnienia".
Na podstawie tych właśnie dowodów organ I instancji dokonując własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem, co wprost wskazano w uzasadnieniu wydanej przez ten organ decyzji. Stwierdził również, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, z wyjątkiem przesłanki dotyczącej momentu powstania niepełnosprawności, przy czym stanowisko organu co do tej właśnie przesłanki było oczywiście błędne, co wyjaśniono powyżej oraz w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
Z powyższego wynika zatem, że okoliczności odnoszące się do kwestii niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, celem sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą, stanowiły tak przedmiot ustaleń, jak i oceny organu I instancji. Odmienną natomiast kwestię stanowi zakres tych ustaleń oraz prawidłowość dokonanej oceny. Weryfikacja tych okoliczności leży w gestii organu odwoławczego i od jej wyniku zależy ewentualna możliwość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Mając na uwadze wyżej przytoczone okoliczności, nie znajduje zatem oparcia w aktach sprawy twierdzenie Kolegium, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego w kierunku jednoznacznego wykazania, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia celem sprawowania opieki nad ojcem. Zdaniem SKO zgromadzony materiał dowodowy oraz uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wskazują na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a brakiem aktywności zawodowej po stronie skarżącego.
Jednakże formułując takie wnioski SKO stwierdziło jedynie, że organ I instancji do kwestii tej odniósł się w sposób lakoniczny, w związku z czym nie można uznać, że w omawianej sprawie ww. związek przyczynowo-skutkowy został wykazany. Powyższe twierdzenia organu odwoławczego, nie mniej lakoniczne, nie nawiązują w żaden sposób do konkretnych okoliczności ani dowodów zgromadzonych w toku postępowania (czy też ich braku), które dawałyby podstawy takiego stanowiska. Podkreślić natomiast należy, że organ odwoławczy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. nie może zwalniać się od dokonania własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje, aby organ rzeczywiście takiej analizy dokonał i aby ocena ta dawała podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Może zaś wskazywać, że ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie zapoznano się wystarczająco. Gdyby bowiem faktycznie jego analiza została przeprowadzona w dostatecznym stopniu mogłoby się okazać, że jest on wystarczający lub ewentualnie można go uzupełnić przy zastosowaniu przez organ art. 136 § 1 K.p.a. Wydając decyzję kasacyjną, organ zobligowany jest bowiem do wykazania niemożności wykorzystania możliwości procesowych, jakie daje przepis art. 136 § 1 K.p.a., tego zaś w niniejszej sprawie Kolegium nawet nie rozważało.
Kolegium, co prawda wskazało dwa przepisy postępowania, które naruszyć miał organ I instancji, a to art. 7 i art. 104 § 2 K.p.a., jednakże nie wykazało przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., które do tego uprawniają. Analiza materiału dowodowego w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie wskazują, aby nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie. Nawet, jeśli SKO miało wątpliwości jak ocenić pewne okoliczności faktyczne, czy uznało, że należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe, to nie zostały w sposób przekonujący wykazane przesłanki decyzji kasacyjnej, która powinna być wydana w sytuacjach wyjątkowych, gdy organ w ramach własnych kompetencji nie może tego uczynić.
Należy podkreślić, że ustalenie, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, wiąże się z ustaleniem rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Oznacza to, że organ w toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ustala, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich.
Dokonując oceny związku-przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad ojcem a brakiem aktywności zawodowej po stronie skarżącego, organ winien zatem uwzględnić istotne dla sprawy okoliczności, jak stan zdrowia ojca skarżącego, a więc to, że ma problemy z poruszaniem, jest osobą praktycznie leżącą, co z kolei przekłada się na zakres koniecznej opieki sprawowanej przez skarżącego (oświadczenie skarżącego z dnia 21 września 2022 r.), a także fakt, że matka skarżącego również jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, która także takiej opieki wymaga.
Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję SKO na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno uwzględnić, że wydanie decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne tylko w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.