Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej WINB) z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w wyniku skargi K. G. z dnia 23 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) przeprowadził w dniu 27 września 2010 r. kontrolę budowy wiaty stalowej na działce nr ewid. 369 w L. Organ stwierdził, że inwestor J. M. bez wymaganego prawem pozwolenia zabudował naroża działki od strony północno-zachodniej drewnianą wiatą w 1984 r., która została przebudowana w konstrukcji stalowej w latach 1993-1994, ze ścianą stanowiącą ogrodzenie murowane w granicy działki nr ewid. 366.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] - PINB nałożył na J. M. obowiązek dostarczenia organowi w terminie do 28 lutego 2011 r. oceny technicznej w zakresie przydatności do użytkowania oraz zgodności wykonania wiaty z obowiązującymi przepisami w okresie jej budowy.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]- PINB nakazał J. M. wykonanie ściany oddzielenia ppoż. zlokalizowanej przy granicy z działką nr ewid. 366 na pełną wysokość ściany szczytowej wiaty poprzez pogrubienie istniejącego muru ogrodzeniowego. Organ stwierdził, że nie zachodzą okoliczności nakazania rozbiórki.
Po rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia 27 lipca 2011 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty. PINB decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wykonanej wiaty stalowej na działce nr ewid. 369 w L. Po rozpatrzeniu odwołania K. G. - WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] - udzielił pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej z przeznaczeniem na cele gospodarcze inwestora, o powierzchni zabudowy 18,90 m², zlokalizowanej na działce nr ewid. 369 w L. przy granicy z działkami nr ewid. 366 i 368/18, stanowiącej własność wnioskodawcy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zebrane dowody w sprawie ustalenia terminu budowy i przebudowy wiaty obejmują: przeprowadzenie w dniu 9 listopada 2010 r. rozprawy administracyjnej przy udziale wszystkich stron i świadków okresu budowy oraz przebudowy wiaty, oględziny wiaty w dniu 16 stycznia 2012 r. i z 13 sierpnia 2013 r., wyniki śledztwa Prokuratury Rejonowej w [....] jak i ocena zdjęć rodzinnych i satelitarnych. Zdaniem organy wszystkie te dowody potwierdzają termin budowy wiaty drewnianej około 1986 r. i przebudowy jej na konstrukcję stalową najpóźniej w latach 1993-1994, pod przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., zwanej dalej p.b. z 1974 r.).
W ocenie organu mur ogrodzeniowy o wysokości 1,90 m w granicy działek nr 369 i 366 nie wymagał żadnych zezwoleń na jego wykonanie. PINB mając na uwadze stwierdzenie zdatności do użytkowania obiektu budowalnego i wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] marca 2011 r. - uznał, że wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie należało rozpatrzyć pozytywnie.
Odwołanie od tej decyzji wniosła K. G. podnosząc, że rozstrzygniecie to jest oparte tylko na zeznaniach świadków, natomiast jej dowody w postaci zdjęć lotniczych i rodzinnych zostały bardzo ogólnie zanalizowane.
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] - WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w odniesieniu do będącej przedmiotem postępowania wiaty stalowej – nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawię art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa wiata znajduje się na terenie przeznaczonym pod jego budowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym WRN w [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. oraz szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. T. M. w L. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 1986 r. W ocenie WINB nie występują również negatywne przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. PINB decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nakazał J. M. wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego zlokalizowanej przy granicy z działką nr ewid. 366 na pełną wysokość ściany szczytowej wiaty stalowej.
W związku z wykonaniem w/w obowiązku - WINB stwierdził, że ewentualne zagrożenie pożarowe zostało wyeliminowane. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 p.b. z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2013 r. jest w pełni uzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję WINB z dnia [...] listopada 2013 r. K. G. wniosła o jej uchylenie, skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie fałszywych zeznań świadków w różnej formie w oświadczeniach z dnia 29 września 2010 r. oraz podczas rozprawy administracyjnej z dnia 9 listopada 2010 r. w L. Powtórzyła jak w odwołaniu, że jej dowody w postaci zdjęć lotniczych i rodzinnych zostały bardzo ogólnie zanalizowane.
Nadto skarżąca podniosła, że zeznania świadków są rozbieżne oraz niejasne, dlatego domaga się ponownego i dokładnego przesłuchania świadków, w celu dokładniejszego zweryfikowania zeznań. Zwróciła uwagę, że jako sąsiadka, która zamieszkuje od ponad 80 lat obok działki inwestora wie, kiedy i jakiego rodzaju działania budowlane podejmował jej sąsiad. W ocenie skarżącej utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest dla niej krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w skarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ust. z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.
Skarga K. G. jest bezzasadna.
Istota sprawy, wobec zarzutów skargi, sprowadza się w pierwszej kolejności do ustalenia daty budowy przedmiotowej wiaty. Skarżąca z powołaniem się na zdjęcia lotnicze, a przede wszystkim na ich analizę dokonaną przez Polskie Towarzystwo Kryminalistyczne w dniu 16 kwietnia 2012 r. oraz zeznania świadka M. G. zarzuca, że wiata została zbudowana po 2002 r. Kluczowy wg skarżącej dowód w postaci opinii Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego w [...] z [...].04.2012 r. został złożony w kopii, bez załączników w postaci zdjęć lotniczych i mapy ewidencyjnej. Pismem z dnia 28.05. 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał skarżącą do przekazania oryginału lub potwierdzonej kopii opinii z dnia 16.04.2012 r. wraz z załącznikami (zdjęcia lotnicze + mapa ewidencyjna), opracowanej przez Centrum Badawczo-szkoleniowe B. Sp. z o.o. w [...] W wezwaniu wskazano, że okazania opinii wraz z załącznikami w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego należy dokonać w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W przypadku braku okazania w/w dokumentów w podanym terminie, postępowanie będzie prowadzone w oparciu o posiadane dokumenty i dowody w sprawie.
Skarżąca przedłożyła dokumenty w postaci kopii mapy ewidencyjnej, zdjęcia lotniczego z 3.04.2009 r., [...] szereg 3 nr [...], w skali 1:1000, zdjęcia lotniczego z 30.08.2002 r. [...] szereg 6, nr [...] w skali 1:1000 w kolorze i w wersji czarnobiałej, zdjęcia z 29.06.1997 r., [...] szereg 7 nr [...] w skali 1:1300. Organy administracji dokonały analizy dostępnych w aktach zdjęć lotniczych z 1997 r., z 2002 r. i 2009 r. Nie podzieliły w tym zakresie wniosków prywatnej opinii Laboratorium Kryminalistycznego. Organ I instancji stwierdził, że przedstawione zdjęcia lotnicze opieczętowane pieczęcią Głównego Geodety Kraju (ogólnie dostępne na portalu internetowym np. Earth google) z daty 1997 i 2002 r. przedstawiają działkę nr 366 jako zasłoniętą zielenią drzew tak, że nie widać budynku gospodarczego P. K. G. na działce nr ewid. 366, który wybudowany został w 1975 r. Brak także widoku na drewnianą szopę wybudowaną w okresie 1994 -1995 r. i zadaszenia na drewno wybudowanego w 1975 r. zgodnie z ustaleniami kontroli na działce nr ewid. 369 jest zasłonięte zielenią i cieniem budynku mieszkalnego.
Zdjęcia z okresu od 2003 do 2007 r. nie są dostępne. Dopiero na zdjęciu z 2008 r. i 2009 r. widać pełną zabudowę działki nr 366 i 369 z widocznym miejscem wiaty. Zdaniem organu przedstawione zdjęcia lotnicze nie są dowodem istotnym gdyż nie wskazują istnienia obiektów budowlanych już wybudowanych przed 1997 r. na obu sąsiadujących działkach. Prokuratura [...] prowadząc śledztwo w sprawie prawdziwości zeznań świadków postępowania, oceniając te zdjęcia i podpierając się opinią biegłego z zakresu budownictwa uznała, ze zeznania świadków nie posiadają znamion fałszowania daty budowy i przebudowy wiaty. Organ II instancji podzielił tę ocenę.
Sąd zwraca uwagę na fakt, że przedmiotowa opinia odnosi się także do innych zdjęć lotniczych niż te, które zostały złożone do akt sprawy przez skarżącą. Z treści opinii wynika, że do zdjęcia lotniczego z 30.08.2002 r. w skali 1:650 na arkuszach 1434-69 szereg 5 zd. 1331 i zdjęcia z 3.04.2009 r. w skali 1:1000 arkusz 14-34-69 szereg 3 nr [...] dokupiono sąsiednie zdjęcia w szeregu. Zdjęć tych nie dołączono do akt sprawy. W aktach brak jest także zdjęcia lotniczego z dnia 30.08.2002 r. w skali 1:650 nr [...] szereg 5 i zdjęcia lotniczego z 3.04.2009 r., M-34-69, szereg 3 nr [...] (jest nr [...]), które były podstawą wydania opinii. Opinia kryminalistyczna została więc złożona do akt sprawy w formie niekompletnej a skarżąca wezwana o jej uzupełnienie nie zadośćuczyniła w całości temu wezwaniu. Oznacza to, że organy administracji prawidłowo poddały ocenie dostępne im w sprawie dokumenty w postaci zdjęć lotniczych.
Brak odniesienia się do wniosków opinii Laboratorium Kryminalistycznego w tej sytuacji nie jest uchybieniem procesowym, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że omawiana ekspertyza Laboratorium Kryminalistycznego została opracowana na zlecenie strony w toku postępowania. Opracowanie to należy traktować, wobec przyjęcia go przez organy orzekające w sprawie, jako wyjaśnienie stanowiące poparcie, z uwzględnieniem wiadomości specjalnych, stanowiska stron. Nie jest to oczywiście opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Świadek powołany przez skarżącą tj. M. G. w dniu 23.11.2010 r. zeznał, że zimą 1997-1998 był na działce J. M. i widział przedmiotowe zadaszenie-wiatę.
Tak więc główny świadek skarżącej przeczy wnioskom przedmiotowej opinii. Podnoszony w skardze zarzut braku wiarygodności w zeznaniach świadków M. T., H. R., J. J., W. Z., J. Ś. co do daty wybudowania przedmiotowej wiaty jest w przedstawionych okolicznościach sprawy bezzasadny. Fakt, że świadkowie pamiętali różne, istotne dla siebie szczegóły przemawia za ich wiarygodnością. Z treści ich zeznań a także zeznań J. M. wynika jednak to co zostało ustalone w postępowaniu administracyjnym, tj. że wiata powstała około 1986 r. a została przebudowana z konstrukcji drewnianej na stalową najpóźniej w latach 1993-1994.
Sąd w całości podziela ustalenia dokonane w sprawie przez organy administracji. Podnoszone w skardze i poprzednio w odwołaniu twierdzenia skarżącej o rozbudowaniu wiaty przez J. M. są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Prawidłowość dokonanej przez organy oceny prawnej tak ustalonego stanu faktycznego nie budzi wątpliwości.
Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409/, przepisu art. 48 tej ustawy, który normuje kwestię samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie trafnie organy obu instancji przyjęły, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm./. Według art. 37 ust. 1 tej ustawy, "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".
Ustęp 2 stanowi natomiast: "Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1". Odnośnie ustalenia treści przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 (niepubl.) wyjaśnił, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. są "przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".
Z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotowy obiekt wzniesiono w ramach formalnej samowoli, albowiem pomijając uzyskanie niewątpliwie wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wzniesiono go zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego realizacji.
Z akt sprawy wynika (pismo Burmistrza z 17.11.2010 r. k.42 akt I instancji), że dla dz. 369 położonej w L. aktualnie brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym zakresie ustalono, że wybudowany obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod jego budowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym WRN w [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...].XII.1979r. oraz szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy T. M. w L. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...].p.[...] z dnia [...] lutego 1986r., obowiązujących do 31.12.2003r. w brzmieniu: warunki ogólne- kontur B6MNj, adaptacja i uzupełnienie zabudowy budownictwa jednorodzinnego zgodnie z miejscowym planem szczegółowym osiedla przy ulicy T. M.: warunki szczegółowe- kontur 4 MN, teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o dotychczasowym sposobie zainwestowania z możliwością modernizacji, wymiany i uzupełnienia obiektów. Zgodnośc wzniesionego obiektu z zapisami tegoż planu nie budzi wątpliwości.
Stan ten potwierdza pismo Burmistrza z dnia 17.11.2010r., które nie wskazuje innego sposobu przeznaczenia terenu. W dacie orzekania – aktualnie – teren ten nie posiada opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy stwierdzić, że obecne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj.Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz.1623 z późn. zmianami, art.29 ust. 1l pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt.1/ nie nakazują uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 25m2 tylko zgłoszenia zamiaru jej budowy i nie jest wymagana decyzja lokalizacyjna.
Nie występują także negatywne przesłanki określone art.37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego 1974 r. gdyż ewentualne niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia mogące stanowić zagrożenie pożarowe, zostało wyeliminowane poprzez przebudowę murowanego ogrodzenia na ścianę ppoż.
Postanowieniem z dnia [...].11.2010 r. nałożono bowiem na Inwestora obowiązek dostarczenia organowi oceny technicznej w zakresie przydatności do użytkowania i zgodności wykonania wiaty z obowiązującymi przepisami w okresie jej budowy. Przedstawiona w dniu 04.02.2011r. ocena techniczna wiaty pod względem konstrukcyjnym, sporządzona przez osobę uprawnioną, pozwala stwierdzić, że stan obiektu jest dobry i zdatny do użytku po podwyższeniu muru ogrodzeniowego przy działce nr ewid.366 na pełną wysokość wiaty o grubości 25cm co spełni wymagania ochrony ppoż. Ostateczną decyzją z dnia [...].03.2011r. nakazano inwestorowi wykonanie ściany oddzielenia ppoż jako pełnej wraz z jej pogrubieniem.
Wykonanie tego obowiązku skutkowało koniecznością uwzględnienia wniosku o zezwolenie na użytkowanie wiaty z dnia 27.07.2011 r. w trybie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.