Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.O. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO.4115.1404.2021 dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku M.O. Prezydent Miasta [...] decyzją z 8 listopada 2021 r. nr ŚR.PK-5211-116/21 odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem K.O..
W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że K.O. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od marca 2018 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Organ zaznaczył, że w toku postępowania ustalono także, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z E.O., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe ustalenia, w ocenie Prezydenta stanowią przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak spełnienia warunku z art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r.").
Ponadto organ wskazał, że M.O. pozostawał w stosunku zatrudnienia do [...] sierpnia 2021 r. W chwili ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawał w stosunku zatrudnienia. Z tej przyczyny brak jest związku przyczynowego pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawcy a sprawowaniem opieki nad ojcem.
W odwołaniu M.O. zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez brak uwzględnienia treści wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w sprawie mającej za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego oraz naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zawnioskował o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
SKO w Przemyślu wymienioną na wstępie decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2a "u.ś.r.") - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powołując się na art. 17 ust. 1, 1a i 1b, ust. 5 u.ś.r. oraz wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uznany został za niekonstytucyjny. Uznało, że dokonana przez organ I instancji wykładnia tego przepisu nie może stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych.
SKO nie podzieliło także ustaleń organu I instancji, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez M.O. zatrudnienia a wykonywaną przez niego opieką. Dokonane ustalenia wykazały, że wnioskodawca pomaga ojcu w czynnościach których nie może sam wykonać. Jest to opieka stała i całodobowa – co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego.
Natomiast odnośnie kolejnej ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadania przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. Podkreśliło, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Obowiązek małżonka opieki i pielęgnacji względem niepełnosprawnego współmałżonka, wyprzedza obowiązek innych osób zobowiązanych względem niepełnosprawnego małżonka. W okolicznościach sprawy K.O. pozostaje w związku z małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto posiada jeszcze dwoje pracujących dzieci, które wraz z wnioskodawcą powinny realizować obowiązek alimentacyjny względem potrzebującego ojca, choćby poprzez zapewnienie opieki pielęgniarskiej.
Skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję SKO złożył M.O. wnioskując o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zawnioskował także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga okazała się zasadna.
W niniejszej sprawie organy I oraz II instancji nie kwestionowały faktu sprawowania opieki przez Skarżącego nad ojcem K.O.
Jako przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało fakt pozostawania przez matkę Skarżącego w związku małżeńskim z K.O., która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniała więc negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Kolegium prawidłowo uznało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmownego rozstrzygnięcia z przyczyn prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r.
I OSK 1600/16, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości i powinna zostać uwzględniona zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji.
Sąd nie zaaprobował natomiast przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanowiska co do zaistnienia negatywnej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy w niniejszej sprawie uznały, że należy oprzeć się jedynie na wynikach literalnej wykładni ww. przepisu, bez uwzględnienia rezultatów, wynikających z wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu.
Sąd rozpoznający sprawę przychyla się do wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów administracyjnych stanowiska – odnośnie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć (tak NSA w wyroku z 25 stycznia 2021r., I OSK 2103/20). Na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. zasady praworządności i zasady równości - art. 2 i art. 32 Konstytucji - wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15; z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; z dnia 18 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 1200/14.
Należy również zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazał, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (OTK-A 2010/5/53). Z powyższego wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o oświadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować.
Uwzględniając zatem rezultaty wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy podkreślić, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej w sytuacji gdy żyje jego małżonek jest możliwe po wykazaniu przez stronę ubiegającą się o takie świadczenie, że małżonek z przyczyn obiektywnych nie może sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Zatem rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia dla opiekuna z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolny jest sprawować jego małżonek a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie Skarżący w toku postępowania próbował wykazać, m.in. poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego, że E.O. ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad mężem (w zaświadczeniu lekarskim wskazano, że z powodu przewlekłych schorzeń pacjentka nie jest w stanie zapewnić mężowi wystarczającej opieki. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, sama wymaga częściowej pomocy. Schorzenia, na które cierpi to [...], [...] i [...], [...], przeciwskazane dźwiganie.
Sąd zwraca uwagę, że wątpliwości co do zasadności wniosku powinny skłonić organ do skorzystania z instrumentu procesowego w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustawodawca wprost bowiem wskazuje w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej lub wymienionych w tym przepisie innych podmiotów, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Pamiętać przy tym należy, że o ile wywiad środowiskowy jest zasadniczym instrumentem procesowym służącym usunięciu istniejących wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki, to organy dysponują również możliwością pozyskania innych dowodów, w myśl reguły wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym w ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy należało uzależnić od zweryfikowania, czy przedmiotową opiekę obiektywnie zdolny jest sprawować małżonek osoby niepełnosprawnej, mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności. Możliwość badania tej kwestii odrzuca Kolegium. Jednakże wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów u.ś.r. pozwalała organom zwrócić uwagę na stan zdrowia matki skarżącego w celu ustalenia jej zdolności do sprawowania opieki nad mężem. Tymczasem poprzestano na wynikach wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Uznając, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądził kwotę w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).