Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. M. (dalej zwana: Skarżącą) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej zwany: Kolegium, SKO, Organem II instancji, Organem odwoławczym) z dnia 3 stycznia 2022 r. nr SKO.4111.1518.2866.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że wnioskiem z dnia 3 listopada 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej zwany: Organem I instancji, Burmistrzem) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną kuzynką, której opiekunem prawnym jest Skarżąca.
W związku z powyższym, Organ I instancji ustalił z urzędu, że na podstawie wniosku z dnia 22 września 2020 r. została wydana decyzja z dnia [...] września 2020 r. nr [...] odmawiająca przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną kuzynką. Decyzja stała się ostateczna.
Postanowieniem z dnia 17 listopada 2021 r. nr MGOPS.5212.56.2021 Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwana w skrócie: K.p.a.) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: u.ś.r.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie pojawiły się nowe okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 128 K.r.o. i art. 132 K.r.o. oraz naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Skarżąca wskazała, że w sprawie pojawiła się nowa okoliczność, którą jest [...] brata osoby wymagającej opieki, co powoduje, iż nie może on sprawować opieki nad siostrą.
Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. nr SKO.4111.1518.2866.2021, SKO w Krośnie, działając na podstawie art. 17 u.ś.r. oraz art. 17 pkt 1, art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. jest podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, przy czym tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
Kolegium stwierdziło, że aktualny wniosek Skarżącej dotyczy sprawy rozpatrzonej decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r., zatem zachodzi tożsamość stron (stroną w obu sprawach jest Skarżąca), sprawa dotyczy tego samego przedmiotu (świadczenia pielęgnacyjnego) oraz zapadła w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Nie uległy zmianie przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz stan faktyczny nie uległ zmianie, gdyż za nową okoliczność w sprawie nie może być uznany fakt [...], zwłaszcza w sytuacji, gdy Skarżąca twierdzi, iż była to znana okoliczność Organowi I instancji.
Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie istotną rolę odgrywa art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie kolejnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącej w związku z opieką nad niepełnosprawną kuzynką naraża Organ na zarzut wydania decyzji obarczonej wadą nieważności.
SKO wskazało, że nie jest uprawnione do merytorycznej analizy oraz oceny zgłaszanych w zażaleniu zarzutów kwestionujących w zasadzie poprawność wydanej wcześniej decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W aktualnie prowadzonym postępowaniu ocenia jedynie prawidłowość wydania zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania.
Końcowo Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] jest prawidłowe i nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Dopóki w sprawie nie zajdzie zmiana stanu prawnego lub zmiana sytuacji faktycznej istotna z punktu widzenia warunków przyznania wnioskowanego świadczenia brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia kolejnego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
A. M. wniosła skargę na ww. postanowienie Kolegium z dnia 3 stycznia 2022 r. nr SKO.4111.1518.2866.2021, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przyjęcie, że wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzja z dnia [...] września 2020 r. z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a, tj. bez przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego oraz nie uwzględnieniu nowych okoliczności w sprawie, a także pośrednio na przyjęciu, że sam fakt, iż skarżąca jest kuzynką niepełnosprawnej, skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 128 K.r.io. i art. 132 K.r.io., poprzez nie przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się Skarżącej, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez osoby spokrewnione w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, Skarżąca opisała przebieg postępowania administracyjnego, stan zdrowia osoby wymagającej opieki oraz jej sytuację rodzinną. Skarżąca zarzuciła, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w decyzji z dnia [...] września 2020 r. nie dokonał oceny materialno-prawnej całokształtu okoliczności sprawy, jak również nie wskazał właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji.
Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie Organów o braku nowych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniła, że w czerwcu 2021 r. okazało się, że [...], a Organ I instancji posiadał wiedzę w tym zakresie, gdyż był informowany o interwencjach policji związanych z [...]. Powyższe stanowi nową okoliczność, która wystąpiła po wydaniu pierwotnej decyzji. Zdaniem Skarżącej ww. okoliczności eliminują brata osoby wymagającej opieki z kręgu osób mogących sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca wskazała, że kolejną nową okolicznością jest zmiana orzecznictwa sądowoadministracyjnego w analogicznych sprawach. Końcowo Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1163/20.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga została oddalona, bowiem wydane przez SKO postanowienie jest w pełni legalne.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Wydane w sprawie skarżącej postanowienia konkretyzują przepis art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis SKO zastosował w nawiązaniu do regulacji procesowej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., nakazującej stwierdzić nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (ne bis in idem).
Zdaniem WSA, Kolegium utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie prawidłowo zastosowało powyższe unormowania z uwagi na obowiązywanie w przestrzeni prawnej decyzji Organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. nr [...], o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym kuzynką.
Wszczęcie postępowanie z wniosku o przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie było dopuszczalne, skoro pomiędzy sprawami zachodzi tożsamość przedmiotowo – podmiotowa. Innymi słowy, nie ma na tyle istotnych różnic pod względem okoliczności faktycznych jak i prawnych stanowiących oparcie dla ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta o odmowie przyznania świadczenia, aby można było stwierdzić wykreowanie wnioskiem Skarżącej nowej sprawy administracyjnej. Nowymi okolicznościami nie są z całą pewnością przytaczane w skardze fakty dotyczące [...] niepełnosprawnej kuzynki do sprawowania nad nią opieki, mające swe źródło w podnoszonym przez nią [...]. Tego rodzaju okoliczności nie stanowiły bowiem jakiegokolwiek motywu wydania przez Wójta decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej strony. Wyłącznym powodem wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony były przepisy u.ś.r., które w katalogu podmiotów uprawnionych do tego rodzaju świadczenia rodzinnego ewidentnie pomijają opiekunów prawnych.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (...).
Opiekunowie prawni, jako kategoria osób mogących się skutecznie starać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego została wykreślona z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. dnia 1 września 2005 r. w wyniku nowelizacji brzmienia tego przepisu dokonanego mocą art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. nr 85, poz. 732). W aktualnym stanie prawnym opiekun prawny może uzyskać w/w świadczenie o ile spełnia kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc jeżeli jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami K.r.io.
Na stronie skarżącej jako na kuzynce niepełnosprawnej nie ciąży obowiązek alimentacyjny, zatem nie mogła ona uzyskać dla siebie pozytywnej decyzji organu, zaś aktualnie z uwagi na wspomnianą tożsamość zgłoszonego żądania z żądaniem świadczeniowym ostatecznie załatwionym, nie może skutecznie domagać się wszczęcia kolejnego postępowania. Zakazuje tego zasada ne bis in idem, która w pełni usprawiedliwia odmowę wszczęcia postępowania. Wydana w tym układzie rozstrzygnięć nowa decyzja obarczona byłaby bowiem wadą skutkującą nieważnością wydanego aktu. Dlatego Organy słusznie odmówiły wszczęcia postępowania z powołaniem się na przytoczone regulacje procesowe K.p.a.
Na marginesie należy zaś dodać, że na podstawie art. 162 § 1 K.r.io. oraz art. 53a ustawy o pomocy społecznej, ustanowiony opiekun prawny może żądać aby właściwy sąd opiekuńczy przyznał mu stosowne wynagrodzenie. Wypłatą tego rodzaju wynagrodzenia, będącego rodzajem świadczeń z pomocy społecznej (art. 38 pkt 1 lit. h u.p.s.), zajmują się organy pomocy społecznej. Powyższe przepisy stanowią więc o tym, że opieka sprawowana przez skarżącą nad niepełnosprawną od urodzenia kuzynką, nie musi mieć charakteru nieodpłatnego.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.