Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt [...] działając na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej powoływanej jako "u.ś.r."), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej H. W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2020 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ciotka A. N. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 18 maja 2020 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ciotką A. N. urodzoną [...] 1926 r. Organ I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że A. N. legitymuje się orzeczeniem z dnia 8.02.1996 r. nr akt [...] Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, z którego wynika, że została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Orzeczenie wydano na stałe, a niepełnosprawność istnieje od stycznia 1996 r. A. N. jest panną, mieszka wspólnie ze skarżącą, która jest dla niej jedyną bliską osobą. A. N. jest osobą leżącą, choruje na postępującą chorobę kręgosłupa, przeszła zawał i ma amputowany palec lewej dłoni. Nie porusza się samodzielnie, nie spożywa samodzielnie posiłków. Kontakt z nią jest ograniczony, brak logicznego rozumowania.
Nie jest w stanie samodzielnie określić pory zażywania i dawek leków. Wymaga pełnej obsługi w zakresie czynności higienicznych (np. zmiana pampersów, kąpiele). Opiekę nad A. N. sprawuje skarżąca, która jest jej siostrzenicą. Jest to opieka całodobowa, obejmująca przygotowywanie posiłków, karmienie, sprzątanie, zakupy, przebieranie ubrań, podawanie i zakup leków, jeżdżenie na wizyty lekarskie, czynności higieniczne.
Skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie pracuje w nim, nie podejmuje pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad ciotką. Wspólnie ze skarżącą i jej ciotka zamieszkuje mąż skarżącej i jej córka z rodziną, jednak te osoby z uwagi na aktywność zawodową nie są w stanie pomagać w opiece nad A. N. W opinii pracownika socjalnego nie ma żadnych wątpliwości, że skarżąca musiała zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym i nie podejmuje jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną ciotką, która wymaga stałego nadzoru.
Organ stwierdził jednak, że skarżąca jako siostrzenica A. N. nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a zatem nie spełnia przesłanki do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca H. W., wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką A. N. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez osoby spokrewnione w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przyjęciu, że sam fakt, iż skarżąca jest siostrzenicą niepełnosprawnej, skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, wskazując, że skarżąca nie spełnia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkującej prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na powyższą decyzję H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła analogiczne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką A. N. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.
W kontrolowanej sprawie spór między skarżącą i organem dotyczy spełnienia przez skarżącą warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organów obu instancji skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tego powodu, że pomiędzy skarżącą a jej podopieczną zachodzi pokrewieństwo w linii bocznej (art. 617 k.r.o.), w związku z czym skarżąca nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej ciotki.
Z kolei skarżąca wywodzi swoje uprawnienie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z okoliczności, że sprawowana przez nią faktyczna opieka nad ciotką (której wykonywanie nie zostało przez organu obu instancji zakwestionowane), dla której jest jedyną osobą bliską, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, w szczególności zaś wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym.
Kwestią zasadniczą w kontrolowanej sprawie pozostaje zatem rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, która faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny.
Należy w tym miejscu wskazać pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak to już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w szczególności zaś w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 - dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.
Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W okolicznościach niniejszej sprawy A. N. jako osoba niepełnosprawna i niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga całodobowej opieki sprawowanej przez inne osoby. Okoliczności te, w ocenie sądu, w sposób oczywisty wskazują, iż odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub.
OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)".
Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109.
Organy dokonały ustalenia, że skarżąca jest jedyną osobą bliską (spokrewnioną) z A. N., która może sprawować nad nią opiekę. Jak wynika z uchwały (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), krąg osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego wyznacza kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do sytuacji skarżącej przedstawionej w rozpoznawanej sprawie.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą rezultatu (odpowiedzialności za wynik postępowania), na podstawie art. 200 p.p.s.a. z związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.