Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. J., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] o odmowie zwrotu części działki nr 5780 o pow. 0,0248 ha, położonej w obrębie Miasta [...], będącej własnością Gminy Miasta [...].
W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.).
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Z. J. wnioskiem z 5.05.2011 r. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej działki nr 5780 w Ł., stanowiącej drogę. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy, wskazując w podstawie prawnej art. 136 ust. 3, 137, art. 140 ust. 1, art. 141, art. 142, art. 217 ust. 2 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że stan zagospodarowania całej działki nr 5780 wskazuje, że została ona zagospodarowana na cel określony w Zarządzeniu Naczelnika Powiatu [...] Nr [...], w którym zatwierdzono miejscowy plan szczegółowy osiedla budownictwa jednorodzinnego przy ul. [...].
Powołał się też na dokonane oględziny, w czasie których stwierdzono, że działka będąca przedmiotem postępowania jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została nabyta tj. pod budowę osiedla przy ul. [...]. Przedmiotowa działka stanowi drogę dojazdową, wzdłuż której biegnie kanalizacja sanitarna i deszczowa. Droga ta stanowi jedyny dostęp do ulicy [...] dla działek nr 4965/2, 4967/2, 4967/1 i działki nr 5781, która jest z kolei jest jedynym dostępem do działki 5783.
Z. J. złożył odwołanie od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Podniósł, że Starosta [...] pominął najistotniejszą część jego wniosku tj. żądanie zwrotu południowej części działki nr 5780, przylegającej do działek stanowiących własność jego i jego rodziny. W ocenie skarżącego ta część działki jest dla Miasta [...] zbędna a skarżący jest jedyną osobą korzystającą z niej. Podniósł, że na południowym odcinku drogi nie ma żadnej kanalizacji oraz innych urządzeń służących do dostawy mediów. Podkreślił, że przedmiotowa działka nie jest jedyną drogą dojazdową do działek przylegających do ulicy [...]. Odwołujący zarzucił też Staroście sprzeczność w zakresie daty wywłaszczenia – w uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono zarządzeniem z 1974 r. równocześnie wskazując, że decyzja w tym zakresie została wydana w 1993 r.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...], powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji,
W uzasadnieniu przytoczył ustalenia organu I instancji oraz przesłanki zwrotu nieruchomości zawarte w art. 136 i 137 ustawy. Podniósł, że nietrafny jest zarzut sprzeczności w kwestii daty wywłaszczenia. Powołana decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r. dotyczy nabycia własności działki nr 5780 przez Gminę Miasta [...]. Odwołujący nie otrzymał jej, gdyż nie był już wówczas właścicielem tej działki. Wojewoda podtrzymał stanowisko, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel, dla jakiego została wywłaszczona. Oględziny przedmiotowej nieruchomości wskazują, że jest ona wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...]. Działka ta jest gminną drogą wewnętrzną, która stanowi jedyny dostęp do działek wskazanych w piśmie Burmistrza Miasta [...] z dnia 5 września 2011 r. Podkreślono, że skoro cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżącego.
Z. J. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie odniósł się do jego zarzutów zawartych w odwołaniu. Raz jeszcze podkreślił, że jego żądanie odnosi się do części przedmiotowej działki, która nie służy celom publicznym, nie przebiega przez nią sieć kanalizacyjna a także nie stanowi ona dojazdu do działek wymienionych w zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że nie chce, by przedmiotowy teren stał się bezpańską działką, na której będzie parking lub składowisko materiałów. Część działki objęta żądaniem służy skarżącemu i jego rodzinie jako dojazd do ich nieruchomości, natomiast odmienne twierdzenia organu w tym zakresie nie są zdaniem skarżącego prawdziwe. Stwierdzono, że wywłaszczenie całej przedmiotowej nieruchomości było zbędne, gdyż cześć działki, której zwrotu żąda skarżący nie została wykorzystana na drogę lub inne cele związane z budową osiedla.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegał się skarżący, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 określa 2 przypadki "zbędności" na cel wywłaszczenia:
- 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo
- 2) kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany,
W ust. 2 przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
W przedmiotowej sprawie żądanie zwrotu dotyczyło części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 5780 w Ł., stanowiącej drogę dojazdową. Część tę skarżący określił jako "południowa część działki", która graniczy z jego działką nr 5782 i służy jako dojazd do działki nr 4967/1 stanowiącej również jego własność.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wywłaszczenie tej nieruchomości nastąpiło na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] października 1975 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście Ł. i jego podziale na normatywne działki budowlane, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].10.1975 r., Nr 6, poz.
57. Zarządzenie to wydane zostało w oparciu o art. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.). W § 5 tego zarządzenia wskazano, że nieruchomości lub ich części nim objęte przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od daty wejścia w życie aktu.
Z akt sprawy wynika też, że działka nr 5780 została utworzona z części działek nr 4962 i 4966, za których wywłaszczenie Z. J. otrzymał odszkodowanie decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Obecnie prawo własności działki nr 5780 przysługuje Gminie Miasta [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r.
Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa podlegała rozpatrzeniu w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, które z mocy art. 216 ust. 1 tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99)
Orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy powołały się na oględziny nieruchomości, z których wynika, że działka ta jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, tj. pod budowę osiedla przy ul. [...]. Cała działka nr 5780 stanowi drogę i służy jako dojazd do działek 4965/2, 4967/1 i 4967/2, a w jej ciągu biegnie wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, usytuowane są studzienki kanalizacyjne.
Skarżący zarzuca organom błędną ocenę swojego wniosku, w którym zwracał się jedynie o zwrot części, a nie całej działki stanowiącej drogę. Kwestionuje ponadto fakt zlokalizowania na tej części działki urządzeń infrastruktury – takich jak wodociąg czy kanalizacja sanitarna.
Zarzuty te nie są pozbawione racji. Przede wszystkim należy wskazać, że nie został dokładnie określony zakres postępowania. Co prawda we wniosku o zwrot skarżący nie sprecyzował, np. poprzez podanie wymiarów, powierzchni albo określenie w inny sposób, zwrotu jakiej części działki domaga się, operując określeniem "południowa część działki", jednakże to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii. Należało zwrócić się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. lub też ustalić tę kwestię w czasie oględzin nieruchomości, opisując fragment działki w protokole oględzin i nakreślając go na kopii mapy, będącej załącznikiem do tego protokołu. W rozpoznawanej sprawie tego nie uczyniono, należy też podkreślić, że z czynności "oględzin działki 5782 w Ł." w dniu 19.10.2011 r. (wnioskiem objęta była część działki nr 5780) nie został sporządzony protokół, a jedynie notatka służbowa – k. 28-29 (zawiadomienie o oględzinach nosi omyłkową datę 3.11.2011 r.- k.54).
Konsekwencją tego był brak ustaleń co do faktycznego wykorzystania tej części działki nr 5780, której zwrotu domagał się skarżący, a także ustalenie czy w tej części droga służy jako faktyczny dojazd do innych niż działka skarżącego o nr 4967/1 nieruchomości. Z podawanych przez skarżącego informacji oraz znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr 4967/2 przylega do innej drogi - działki 5012/2.
Taki stan rzeczy jednoznacznie świadczy o braku należytego wyjaśnienia sprawy, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Jej konkretyzację stanowią art. 77 § 1 kpa i 80 k.p.a., obligujące organy do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona.
Słuszne są również zarzuty skargi wskazujące na brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w którym Z. J. podnosił, że jego wniosek dotyczył tylko fragmentu drogi – działki nr 5780, nie wykorzystywanego jako dojazd do nieruchomości – dz. 5782 i 4965/2, a nie całej tej działki.
Organ odwoławczy kwestie te pominął, wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, podobnie jak organ i instancji, na okoliczności dotyczące przeznaczenia na cel wywłaszczenia działki nr 5780, nie odnosząc się do żądania zwrotu niewykorzystywanej części.
Tym samym naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. określający wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie decyzji, a także wskazana w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nakazująca "ścisłe przestrzegania prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa", co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III S.A. 729/84, ONSA 1984/2/117.
Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ winien precyzyjnie wskazać zakres prowadzonego przez siebie postępowania, przeprowadzić oględziny w tym zakresie (do protokołu oględzin powinien być dołączony szkic z zaznaczonym fragmentem działki 5780 objętej wnioskiem), ustalając obecne i poprzednie wykorzystanie nieruchomości w tej części, która jest przedmiotem rozpoznania, w tym także umiejscowienie na niej urządzeń infrastruktury.
Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nadaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sad odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa adwokackiego orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.