Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO lub Kolegium) z [...] stycznia 2015 r. nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: M. G. w dniu 29 lipca 2014 r. złożyła w Urzędzie Miasta [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną babką S. P. na okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2013 r. oraz od 1 lipca 2014 r. do nadal.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmówił M. G. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką - S. P. - na okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2013 r. oraz od 1 lipca 2014 r. do nadal. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że S. P. pozostaje w związku małżeńskim z T. P. - legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Małżonkowie posiadają troje dzieci, które nie są w stanie sprawować opieki nad matką z powodu wykonywanej pracy zawodowej. S. P. ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej pomocy i opieki osoby drugiej przy wykonywaniu wszystkich czynności związanych z samoobsługą oraz prowadzeniem gospodarstwa domowego. Taką pomoc i opiekę sprawuje nad nią wnuczka M. G. W ocenie organu fakt pozostawania dzieci S. P. w zatrudnieniu, nie jest okolicznością powodującą niemożność sprawowania przez nie opieki nad matką.
Wyjaśnił, że M. G. jako wnuczka jest spokrewniona z babcią w dalszej kolejności i mimo, że sprawuje opiekę nad babką, to w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny mają dzieci S. P. Skoro wnioskodawczyni nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji wobec babki, dlatego nie przysługuje jej prawo do przedmiotowego zasiłku.
W odwołaniu od tej decyzji M. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku i podniosła, że jest jedyną osobą, która jest w stanie zapewnić swoim dziadkom opiekę.
SKO decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że M. G. nie może być przyznany zasiłek dla opiekuna z uwagi na fakt, że jako wnuczka osoby wymagającej opieki nie kwalifikuje się w pierwszej kolejności do alimentacji. S. P. posiada dzieci, na których w pierwszej kolejności i w pierwszym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny. M. G. nie można zaliczyć do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszym stopniu w linii prostej w stosunku do babci. To, że nie podejmuje ona zatrudnienia i faktycznie opiekuje się babką nie wystarcza, aby otrzymała zasiłek dla opiekuna. Natomiast pozostawanie w zatrudnieniu dzieci S. P. jest wynikiem ich świadomego wyboru i nie zwalnia ich przy tym z obowiązku alimentacyjnego wobec matki.
M. G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o uchylenie w całości decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium. W jej ocenie fakt samego wystąpienia przez nią z wnioskiem o zasiłek dla opiekuna świadczy, że dzieci S. P. nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Nadto skarżąca zarzuciła SKO, że nie wzięło pod uwagę sytuacji finansowej, zdrowotnej, a także emocjonalnej osoby która miałaby taką opiekę sprawować.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji.
Skarżąca skierowała do WSA pismo z 28 lipca 2015 r. w którym wniosła o wydanie wyroku w spawie i zwróciła uwagę na pogarszający się stan zdrowia jej babki oraz trudności związane z opieką nad nią.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Nie budzą wątpliwości Sądu, ustalenia organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad babką. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 oraz od 1 lipca 2014 r. do nadal.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Według art. 2 ust. 1 tej ustawy - zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy określono, że zasiłek dla opiekuna przysługuje:
- 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;
- 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
Wyjaśnienia wymaga również, że ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), z dniem 1 stycznia 2013 r. zmieniona została treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. stanowił, że: osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.
W przedmiotowej sprawie skarżąca należy do grona osób "innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu". Ciąży na niej obowiązek alimentacyjny – pod warunkiem, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, (do których zaliczają się dzieci S. P.) – nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Tymczasem organy obu instancji – nie zbadawszy szczegółowo tej kwestii - uznały, że dzieci S. P. są w stanie zadość uczynić ciążącemu na nich w pierwszej kolejności obowiązkowi alimentacyjnemu.
Samo ustalenie przez organy faktu zatrudnienia dzieci S. P. jest niewystarczające dla ustalenia, że mogą one sprawować opiekę nad matką. W wyroku NSA z dnia 18 lipca 2012 r. I OSK 198/12 wskazano, że "uregulowanie prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), musi być wykładane z zastosowaniem przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu".
W uzasadnieniu NSA wskazał na indywidualne, szczegółowe zbadanie sytuacji osób obowiązanych do alimentacji tj. sytuacji zarówno osobistej jak i majątkowej. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli lub nie na przyjęcie, że dzieci jeśli nie mogą zapewnić opieki w formie starań osobistych, to mogą opłacić osobę trzecią, która taką opiekę zapewni.
Sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny spokrewnionym w 1 stopniu w oczywisty sposób jest realizacją ciążącego na opiekunie obowiązku alimentacyjnego.
Obowiązek ten przechodzi na osoby spokrewnione w dalszej kolejności, gdy nie ma osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności, albo gdy osoba taka nie jest w stanie zadość uczynić swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie zobowiązanej w dalszej kolejności wnuczki wymaga więc spełnienia w/w przesłanek z art. 132 k.r.o.
W niniejszej sprawie bliżej zobowiązane są dzieci S. P. Wykładnia pojęcia "nie jest w stanie sprawować opieki" z art. 17 ust. 1a u.ś.r. odpowiada co do treści sformułowaniu zawartemu w art. 132 k.r.o., tj. "gdy zobowiązany w pierwszej kolejności do alimentacji nie jest w stanie zadość uczynić swojemu obowiązkowi ale i dalszej części regulacji z art.. 132 k.r.o., tj. lub "uzyskanie od bliżej zobowiązanych potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami".
"Inne osoby", o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. to osoby – zgodnie z jego treścią, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Jeśliby od bliżej zobowiązanych można było uzyskać na czas środki utrzymania to obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności w ogóle by nie powstał.
WSA nie może potwierdzić oceny materiału dowodowego jaką przeprowadziły w niniejszej sprawie organy obu instancji, bowiem nie przeprowadzono w sposób wystarczający postępowania na okoliczność, czy dzieci S. P. są w stanie podołać zarówno poprzez starania osobistej opieki czy pośrednio poprzez regularne pokrywanie kosztów opieki wykonywanej przez osoby trzecie, ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu.
Do okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie w tej kwestii należą: wiek, stan zdrowia, stan majątku, odległość od miejsca zamieszkania uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych, konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny osoby spokrewnionej w bliższym stopniu. O niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn z osobna, a tym bardziej ich kumulacja. Katalog przyczyn decydujących o niepowstaniu obowiązku alimentacyjnego jest otwarty i z całą pewnością nie sposób ograniczać go do pozostawaniu w zatrudnieniu czy też niepełnosprawności osoby bliższej pokrewieństwem w stosunku do wymagającej stałej opieki (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1571/14).
Organy obu instancji ustaliły, że skoro dzieci S. P. z powodu zatrudnienia nie mogą sprawować opieki nad matką, to mogą ją opłacić.
Nie poczyniły przy tym żadnych szczegółowych ustaleń co do sytuacji rodzinnej, majątkowej, zdrowotnej tych osób, a w szczególności co do tego, czy pozwala ona na świadczenie koniecznych środków utrzymania na rzecz matki na czas (art. 132 k.r.o. i art. 135 1 k.r.o.).
Oznacza to, że decyzja SKO i organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. poprzez ich zastosowanie do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, co przełożyło się na wynik sprawy.
Reasumując stwierdzić należy, że organy uchybiły obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w zakresie – faktycznych możliwości sprawowania opieki przez dzieci A. C. Przedstawione powyżej okoliczności zadecydowały o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać stosownych ustaleń faktycznych, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.