Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 12 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1218/2021 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 15 listopada 2021 r. nr ŚR.1750.ŚP.2021 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W podstawie prawnej kontrolowanej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.").
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 25 stycznia 2021 r. Z.K. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną – A.W.
W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Burmistrz trzecią już w tej sprawie decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., ponownie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Podstawą wydania kolejnej decyzji odmownej było stwierdzenie, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną oraz, że opieka ta nie ma charakteru permanentnego.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że skarżący w latach 1994-2014, z krótkimi przerwami, był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Jego ostatnie zatrudnienie obejmowało okres od 3 grudnia 2012 r. do 13 października 2013 r. Żona skarżącego w związku z [...] przebywała w szpitalu w okresie od 31 sierpnia 2013 r. do 13 września 2013 r., zatem po wyjściu żony ze szpitala skarżący pracował jeszcze miesiąc. Następnie skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy z prawem do zasiłku w okresie od dnia 14 października 2013 r. do 19 sierpnia 2014 r. i kolejno w okresie: od 20 sierpnia 2014 r. do 27 października 2014 r. Z powyższego zdaniem organu wynika, że do października 2014 r. skarżący był gotowy podjąć zatrudnienie, a okres ten stanowił pierwszy rok po operacji żony.
Kolejno organ podał, że A.W. po zabiegu [...] została wypisana do domu w stanie ogólnym dobrym, z zaleceniami kontroli ambulatoryjnej i oszczędzającego trybu życia. Aktualnie osiem lat po zabiegu jest osobą chodzącą, w środowisku porusza się samodzielnie, samodzielnie załatwia sprawy urzędowe. Pozostaje w stałej kontroli i leczeniu w poradni Szpitala [...] w [...], co wiąże się z systematycznymi wizytami w poradni co 2-3 miesiące.
Natomiast w wywiadzie środowiskowym ustalono, że w zakresie sprawowanej opieki, skarżący wozi żonę na wizyty kontrolne do [...] oraz na wizyty lekarskie, realizuje recepty, przygotowuje posiłki, dba o czystość w domu i prowadzi gospodarstwo domowe. W ocenie organu są to jednak czynności, które wykonuje każda pracująca osoba, a wizyty w Szpitalu w [...] mając na uwadze ich częstotliwość, również są możliwe do pogodzenia z wykonywaniem pracy zawodowej.
Podsumowując powyższe Burmistrz stwierdził, że skarżący sprawuje opiekę nad żoną, ale nie jest to opieka stała, codzienna, całodobowa.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni celowościowej i systemowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad żoną.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r., Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości stanowisko Burmistrza, co do niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jaką jest konieczność niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, ponowił zarzuty przedstawione w odwołaniu i na tej podstawie wniósł o uchylenie ww. decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem skarżącego i przy braku sprzeciwu organu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
- 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżący domaga się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Postępowanie było kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania przed organami administracyjnymi (decyzja Burmistrza [...] z 22 marca 2021 r. odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia, decyzja SKO w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r. uchylająca decyzję Burmistrza, decyzja Burmistrza [...] z 4 czerwca 2021 r. omawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia, decyzja SKO z 31 sierpnia 2021 r. uchylająca decyzję Burmistrza i wreszcie decyzja Burmistrza [...] z 15 listopada 2021 r. odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO 12 stycznia 2022 r. – zaskarżona do Sądu).
Bezsporne jest, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również to, że data powstania niepełnosprawności nie ma wpływu na prawo ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne, a także, że małżonek skarżącej jest uprawniony w pierwszej kolejności do świadczenia, które to okoliczności były kwestionowane na poprzednim etapie postępowania.
Nie ma również sporu co do tego, że opiekę faktycznie wykonuje skarżący. Wątpliwości Sądu nie budzi kwestia rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia. Z szczegółowych ustaleń organu wynika, że rezygnacja z pracy nastąpiła 13 października 2013 r. Nie było także kwestionowane, że pobierany przez skarżącego specjalny zasiłek opiekuńczy nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący złożył bowiem oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W świetle powyższego w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka w postaci kumulacji świadczeń o jakiej mowa w art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. Skarżący dokonał bowiem wyboru przysługującego świadczenia.
Organy aktualnie odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanęły na stanowisku, że zakres świadczonej przez skarżącego opieki nie kwalifikuje go do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.
Celem uzasadnienia stanowiska konieczne jest przedstawienie okoliczności w jakich doszło do przejęcia opieki przez męża.
Żona skarżącego w 2013 r. przeszła zabieg [...]. Została wypisana wówczas do domu z zaleceniem oszczędnego trybu życia, diety wątrobowej, unikania przeziębień (wypis z 13 września 2013 r.). Z ustaleń organów wynika, że skarżący zakończył zatrudnienie w dniu 13 października 2013 r. Ostatnie zatrudnienie dotyczyło pracy sezonowej krótkookresowej na czas od 3 grudnia 2012 r. do 13 października 2013 r. Od 2015 r skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. W dniu 12 lutego 2020 r. zostało wydane orzeczenie, którym zaliczono A.K. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym stan niepełnosprawności stwierdzono na datę 30 września 2013 r. W orzeczeniu stwierdzono, że podopieczna wymaga między innymi konieczności stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także, że stan ten trwa od 30 września 2013 r. Orzeczenie to wydano na czas określony do 28 lutego 2022 r.
W świetle powyższego należało przyjąć, że orzeczenie to niejako potwierdziło stan niepełnosprawności A.K. istniejący od 30 września 2013 r., co wiązało się z przebytym przez nią [...].
Zdaniem Sądu skoro w orzeczeniu z dnia 12 lutego 2020 r. potwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności A.K. istniejący w dacie 30 września 2013 r. z koniecznością sprawowania stałej opieki, to nie można aktualnie kwestionować opieki męża, który bezpośrednio po zabiegu stanowiącym podstawę orzeczonego stopnia niepełnosprawności podjął się tej opieki rezygnując całkowicie z pracy, i nie podejmując jej do chwili obecnej. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że wywiad środowiskowy potwierdził wykonywanie tej opieki. W wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że skarżący sprawuje opiekę w sposób ciągły, bezpośredni i odnoszący się do wszystkich czynności życiowych: wożenie na wizyty kontrolne do [...], wizyty lekarskie, realizacja recept, przygotowywanie posiłków, dbanie o czystość w domu, prowadzenie gospodarstwa domowego. Z zaświadczenia lekarskiego z Zespołu Poradni Specjalistycznych w [...] z dnia [...] października 2021 r. wynika, że podopieczna pozostaje w stałej kontroli i leczeniu Poradni [....] Szpitala [...] w [...], systematyczne wizyty w poradni co 2-3 miesiące.
Nie zmienia powyższego fakt, że skarżący bezpośrednio po zakończeniu pracy był zarejestrowany jako bezrobotny, co wiązało się z koniecznością posiadania ubezpieczenia społecznego i nie mogło w związku z tym prowadzić do prostego zaprzeczenia faktu rezygnacji z pracy.
Podkreślenia wymaga również to, że skarżący od 2015 r. z tytułu opieki nad żoną korzystał ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zgodnie z art. 16 a u.ś.r.
- 1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Porównując zatem przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego ze świadczeniem pielęgnacyjnym stwierdzić należy, że o ile w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego istnieje wymóg stałej opieki to w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wprowadził wyłącznie wymóg opieki.
Zatem wydaje się, że skoro zakres dotychczas sprawowanej przez skarżącego opieki pozwalał mu na skorzystanie ze specjalnego zasiłku opiekuńczego to tym bardziej nie powinno budzić wątpliwości spełnienie przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ II instancji rozstrzygnie sprawę przy zastosowaniu zaprezentowanej przez Sąd wykładni. O kosztach w sprawie, na które składało się wyłącznie wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).