Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 18 stycznia 2022 r. nr SK0.4111/1055/2021, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 7 października 2021 r. nr ŚR. 1525.ŚP.2021, wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 27 lipca 2020 r. AP (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem - WF.
Decyzją z dnia 8 września 2020 r., 14 stycznia 2021 r. i 21 maja 2021 r. Burmistrz odmawiał przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone wydanymi w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie odpowiednio z dnia 5 listopada 2020 r., 8 marca 2021 r. i 20 lipca 2021 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 7 października 2021 r. nr ŚR.1525.SP.2021 Burmistrz [...] ponownie odmówił przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ I instancji podał, że rodzice WF żyją i tylko jego matka - GF legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec niepełnosprawnego - JF pracuje zawodowo, a w toku postępowania nie ustalono, aby posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej - będącej krewną w linii bocznej, gdyż stosownie do art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615) - dalej: "u.ś.r.", przyznanie świadczenia innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu możliwe jest jedynie, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niezależnie od powyższego organ I instancji podniósł, ze skarżąca nie spełnia również określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą - przygotowanie posiłków, zakupy, sprzątanie mieszkanie oraz zapewnienie wizyt lekarskich, nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia, zwłaszcza w systemie zmianowym. Oznacza to, że opieka sprawowana przez skarżącą nad niepełnosprawnym bratem ma charakter okresowy. Ponadto skarżąca zarejestrowała się jako bezrobotna w urzędzie pracy, co oznacza, że wyraża gotowość do podjęcia zatrudnienia, a zatem wyklucza potencjalną możliwość sprawowania stałej opieki.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że jej brat jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a zatem skoro organ I instancji ustalił, że skarżąca sprawuje nad nim wyłączną opiekę, to w sposób oczywisty błędne przyjął, że zakres sprawowanej opieki wyklucza przyjęcie, że jest ona stała i długotrwała. Jednocześnie Burmistrz w sposób nieuprawiony uznał, że brak legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez ojca skarżącej, stanowi negatywną przesłankę do uwzględnienia zgłoszonego żądania.
Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1055/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]
Podzielając stanowisko organu I instancji odnośnie kolejności osób zobowiązanych do alimentacji Kolegium podało, ze zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. żart. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. rodzeństwu, jako osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja nie zachodzi zaś w realiach opisywanej sprawy, gdyż ojciec niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do stwierdzonego przez organ I instancji braku spełnienia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
- 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis tan winien stanowić podstawę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jako osobie nale4żacej do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji brata;
- 2. art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęciu, że regu acja ta uniemożliwia przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma ojca nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawuje nad nią opieki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Wnioskiem z dnia 22 lipca 2020 r. skarżąca AP złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym bratem WF [...]
Okolicznością niesporną jest że wnioskodawczym AP wywiązuje się ze sprawowanej opieki nad bratem należycie, czego dowodzi treść wywiadów środowiskowych oraz opinia [...], znaczny stopień niepełnosprawności ma siostra [...] oraz ich matka [...], która jest również matką skarżącej AP. Ojciec WF i MF jest jedyną osobą pracującą zawodowo, co pozwala na utrzymanie rodziny.
Zaskarżona decyzja jest czwartą decyzją wydaną w tej sprawie przez organy obydwu instancji, a za przyczynę odmowy w tej ostatniej decyzji Kolegium podało występującą i niesporną od samego początku okoliczność, że JF jako osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do obowiązku alimentacyjnego względem syna WF nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, dlatego siostrze nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjnej z tytułu faktycznie spracowanej nad bratem opieki.
Zastosowana przez organy orzekające jest aktualnie wykładnią dominującą, którą Sąd też podziela, nie mniej jednak istnieją sytuacje, w których zastosowanie wykładni literalnej wypacza istotę przepisu, z którą ustawodawca powiązał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za faktycznie wykonywaną opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą. W rodzinie skarżącej, aż trzy osoby dotknięte są niepełnosprawnością w stopniu znacznym (patrz wyrok NSA z 25.01.2021 sygn. akt I OSK 2103/20 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - dalej cbosa).
Proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa.
Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 -cbosa).
Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109).
Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne znaczenie mają jednak wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53).
Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne.
Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., wskazując, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Negatywna przesłanka rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny.
Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej.
Należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.
Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (vide: wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14 - dostępne w cbosa).
Formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest również "współstosowanie" interpretacyjne zawartych w niej ogólnych zasad ustrojowych, gwarancji i norm - z normami ustaw zwykłych. W takim wypadku zasady konstytucyjne powinny być wyznacznikiem przy stosowaniu i interpretacji przepisów ustawowych, a organ stosujący prawo ustala jego znaczenie, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji (wyrok NSA z 15 października 2019 r., I OSK 279/18).
Ochrona rodziny jest bez wątpienia wartością konstytucyjną, ale poszczególne zagadnienia uregulowano w wielu ustawach zwykłych.
Ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. podał, że "w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami", zatem przepis odnosi się do jednostki. Rodzina skarżącej składa się z pięciu osób, z czego trzy mają znaczny stopień niepełnosprawności. JF, ojciec WF jest osobą czynną zawodowo, która pracuje na utrzymanie swojej rodziny, gdyż niepełnosprawne w stopniu znacznym dzieci i żona nie są w stanie sprawić aby własnym działaniem zabezpieczyć środki na własne utrzymanie. JF wywiązuje się ze swoich prawnych i moralnych obowiązków względem rodziny, a skarżąca AP przejęła obowiązki opiekowania się niepełnosprawnym bratem. Bez starań wyżej wymienionych osób, osoby w tej rodzinie z określoną dysfunkcją nie mogłyby nadal tworzyć tej rodziny i funkcjonować tak jak obecnie, co potwierdza treść sporządzonych wywiadów rodzinnych.
Do takich wniosków przy zastosowaniu reguły indywidualnej oceny sprawy administracyjnej oraz kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej wypełnia dyspozycję normy konstytucyjnej z art. 18 w zw. z art. 71 Konstytucji RP.
Sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym bratem po zakończeniu roku szkolnego w czerwcu 2020 r. przejęła opiekę nad bratem i sama zrezygnowała w tym czasie z zatrudnienia w piekarni. Zatem rezygnacja z pracy zbiegła się w czasie z wykonywaniem opieki nad bratem.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Błędnie w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wywodził brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i podjęciem się wykonywania opieki.
Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej.
Ponadto Sąd zwraca uwagę na jednolite stanowisko sądów administracyjnych, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, gdyż sposób jej sprawowania jest uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Przepis ten nie uzależnia też otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.
Wobec powyższego, nie należy rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki nad osobą niepełnosprawną, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, gdyż ma ona być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, a jej zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Podkreślenia wymaga, że "stała opieka" winna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę, a nawet nie uzależnia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą od konieczności zamieszkiwania z tą osobą (wyrok WSA w Olsztynie z 12.04.2022 r. II SA/OI 1046/21 t.2 - dostępny w cbosa).
Kwestię ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób całościowy podjął skład orzekający Kolegium w decyzji z dnia 20 lipca 2021 r., nr SKO 4111/538/2021. W uzasadnieniu decyzji słusznie podano, że organ I instancji nie wykazał stosownym postępowaniem wyjaśniającym, jaki zakres opieki jest wymagany dla zony i córki JF oraz, czy jest jeszcze możliwe ze strony JF zapewnienie opieki synowi WF. Sąd zauważa też, że wywiady środowiskowe nie pokazują stanu faktycznego rodziny, gdyż ich treść odnosi się tylko do pokazania relacji pomiędzy skarżącą, a WF. Z całych akt administracyjnych nie wynika też, czy wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne byłoby pierwszym świadczeniem w tej rodzinie. Ponadto, gdy rodzina zamieszkuje razem, to trudno przyjąć, że inne osoby niepełnosprawne nie korzystają z zaopatrzenia czynionego na potrzeby domu przez wnioskodawczynię.
Sąd w pełni akceptuje też te uwagi uzasadnienia ww. decyzji Kolegium, które odnoszą się do oceny rezygnacji z zatrudnienia.
Zatem, zakres do wyjaśnienia jest bardzo zawężony, co nie powinno czynić nadmiernych trudności dla organu I instancji, a informacja, czy byłoby to pierwsze świadczenie pielęgnacyjne jest okolicznością znaną z urzędu, gdyż należy do kompetencji tego organu.
Sąd oczywiście dostrzega, że taka dwoistość stanowisk judykatury jest niepożądana i niewątpliwie przekłada się na trudności orzecznicze organów administracji publicznej, niemniej jednak nie można abstrahować od jednej podstawowej kwestii - zarówno organy, a przede wszystkim Sądy, powinny dożyć do tego, aby kształtowanie sytuacji prawnej jednostki w ramach porządku publicznoprawnego było zgodne z wartościami konstytucyjnymi, mówiąc wprost było sprawiedliwe.
Zastosowana wykładnia systemowa z uwzględnieniem wartości chronionych Konstytucją powoduje, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem WF. Fakt wykonywania pracy przez jedynego żywiciela rodziny jakim jest JF w ocenie Sądu jest tą okolicznością, która uniemożliwia sprawowania opieki jako osobie zobowiązanej z pierwszego kręgu osób niepełnosprawnych. Inna wykładnia dla tej rodziny byłby niesprawiedliwa.
Otwartą kwestią do wyjaśnienia jest fakt pobierania zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 21 października 2021 r. do 22 lipca 2021 r. Kwestia ta powinna być wyjaśniona ze skarżąca, czy decyduje się na zwrot tego świadczenia, jeżli doszło do jego pobrania, czy przesunięcia daty początkowej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sam organ nie może o tym decydować. Słusznie organ I instancji w decyzji z dnia 7 października 2021 r. nr ŚR.1525.ŚP.2021 podał, że ze względu na treść art. 17 ust. 6 u.ś.r. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r. I OSK 1144/21 status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie maja jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej.
Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy orzekające będą związane wykładnią celowościową art. 17 u.ś.r. zawartą w uzasadnieniu wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i koszty te obejmują koszty zastępstwa procesowego.