Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.Ż. (dalej: "Skarżący") – reprezentowanego przez pełnomocnika adw. M.Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr[...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem B.Ż..
Wójt Gminy po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem B.Ż., decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...], postanowił odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując jako powód tej odmowy to, że niepełnosprawność podopiecznego nie powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Decyzję tą oparto m.in. na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.; zwana dalej u.ś.r.). Według Organu B.Ż. stopień niepełnosprawności został ustalony od [...] września 2012 r., a więc w wieku 74 lat. Ten stan uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia, co podyktowane jest art. 17 ust. 1b u.ś.r..
Odwołanie od decyzji Wójta złożył do SKO wnioskodawca, działający przez pełnomocnika adwokata M.Ż.. W odwołaniu zarzucono w szczególności naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r., poprzez takie zastosowanie, które nie uwzględnia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. K. 38/13.
SKO w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. Podkreślono w uzasadnieniu, że Organ odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia oparł na fakcie braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Dla składu orzekającego Kolegium nie ulega jednak wątpliwości, że przyznanie odwołującemu wnioskowanego świadczenia wprost naruszałoby przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. Podkreślono również, że mimo podjęcia przez TK wyroku powołanego przez stronę w odwołaniu, norma z art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal obowiązuje i stanowi ustawową przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno SKO jak i Organ I instancji są jedynie organami administracji publicznej stosującymi obowiązujące rozwiązania prawne, a nie organami tworzącymi prawo.
Skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) wniósł Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Wobec powyższego zarzutu zawnioskowano o uchylenie decyzji Kolegium wraz z poprzedzającej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zawnioskował także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący powołując się na art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazał, że bezspornie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec chorego ojca. Natomiast organy pomimo wydania przez TK wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, odmówiły wnioskowanego świadczenia. Skarżący nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako w pełni zasadna, została przez Sąd uwzględniona.
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).
Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca strona uczyniła decyzję Organu o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – B.Ż. - legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2015 r., dotyczącego stanu zdrowia Ojca Strony, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast określony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] września 2012 r.
SKO podzieliło stanowisko Organu pierwszej instancji o konieczności odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, ze względu na brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Decyzję negatywną dla skarżącego oparto przede wszystkim na regulacji art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; zwana dalej u.ś.r.). SKO podkreśliło, że powyższa norma prawna nadal obowiązuje i stanowi przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia, zaś organy administracji prawa nie tworzą, lecz mają za zadanie je w praktyce stosować.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się więc do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej.
Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K. 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), do którego nawiązuje treść skargi orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana obszaru zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak słusznie zauważa WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Bd 366/15, CBOSA, nie jest to przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008).
Powyższe stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Zatem oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Przedmiotowy przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż TK wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Zarówno treść uzasadnienia wyroku, a tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
Trybunał, po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku TK znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Cytowany fragment potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Reasumując, skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem WSA, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. przy uwzględnieniu dopełnienia z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) powinny zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały. Jak już to wyjaśniono, wyroki TK są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt IOSK 1578/16 czy też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy wyroki WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17 i z dnia 11 października 2018 r., sygn. III SA/Gd 651/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2015 r., o sygn. II SA/Rz 410/15, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1101/19, CBOSA).
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wykładnię art. 17 u.ś.r. przedstawioną powyżej. Organy dokonają oceny wniosku skarżącego w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia on dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku TK.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają one przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano ze względu na ich brak