Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. I. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany murowanej, pełnej,w budynku stodoły usytuowanej na działce nr ewid. 197 położonej w Z., na całej długości, pomiędzy istniejącymi filarami, od strony działki nr ewid. 180 położonej w Z., w celu doprowadzenia stodoły do stanu zgodnego z prawem - w terminie do 30 lipca 2007r. Wskazane roboty nakazano wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, a o ich wykonaniu poinformować Inspektorat Nadzoru Budowlanego, przedkładając protokół odbioru z wykonania robót budowlanych.
Rozstrzygnięcie powyższe oparto o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.
W odwołaniu od wskazanej decyzji J. I. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, 77 i 78 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację stanu faktycznego dotyczącego zabudowy jego działki oraz działki A. i M. R. W uzasadnieniu wskazał, że jego ojciec F. I. wybudował stodołę na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 marca 1970r. Obowiązujące wówczas przepisy dotyczące warunków technicznych przewidywały wymagania odnośnie odległości budynków w stosunku do ścian innych budynków, natomiast nie określały żadnych wymogów w zakresie odległości budynków od granicy działki.
W czasie budowy przedmiotowej stodoły właściciele sąsiednich działek, w tym M. R., nie wnosili żadnych zastrzeżeń.
Według odwołującego, w czasie budowy przez jego ojca stodoły, na działce nr 180 nie było żadnego budynku inwentarskiego. W okresie póżniejszym został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1976r.,niezgodnie z projektem, poprzez przysunięcie się do granicy na odległość ok. 1,5 m ze ścianą z otworem okiennym od strony istniejącego już budynku stodoły odwołującego. W ten sposób M. R. naruszył obowiązujące wówczas przepisy odnośnie warunków technicznych oraz ochrony przeciwpożarowej i dlatego okno w budynku M. R. powinno zostać zamurowane.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż na skutek interwencji M. R. dotyczącej sprawy zabudowy działki nr 197 położonej w Z. a stanowiącej własność J. I., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. I. przedłożenie aktualnego planu zagospodarowania działki uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw ochrony przeciwpożarowej. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r., które zalecało ustalenie istniejącej zabudowy w 1970r., tak na działce inwestora jak i działkach sąsiednich.
Po przeprowadzeniu przez organ I instancji oględzin oraz rozprawy administracyjnej ustalono, że będąca przedmiotem postępowania stodoła zlokalizowana na działce nr 197 w Z. ma wymiary 9,95 x 15,05, posiada filary z cegły silikatowej z dachem dwuspadowym, krytym dachówką ceramiczną, a ściany pomiędzy filarami wypełnione są deskami.
Z przedłożonego przez J. I. niekompletnego projektu typowego wynika, że budynek stodoły został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 marca 1970r. udzielonego poprzedniemu właścicielowi działki nr 197 – F. I. Natomiast z przedłożonych przez M. R. dokumentów dotyczących położonego na jego działce nr 180 budynku gospodarczego wynika, że uzyskał on pozwolenie na budowę z dnia 22 marca 1968 r., które decyzją z dnia 24 marca 1970 zostało przedłużone na okres dwóch lat. Ponadto M. R. przedłożył także Plan Zagospodarowania Parceli Budowlanej, gdzie jako inwestor widnieje J. R., a także zatwierdzony projekt techniczny wraz z opisem, w którym jako inwestor wskazany jest M. R. Odpowiadając na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
, Komendant Powiatowej Straży Pożarnej wskazał, że odległość budynku gospodarczego od stodoły zlokalizowanej na sąsiedniej działce powinna według § 20 Zarządzenia nr 130 M.B. i P.M.B. z dnia 29 czerwca 1966r. (Dz. B. z 1966r. nr 10 poz.
44) - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego - wynosić 12m, jednak przepis dopuszcza również lokalizację wolno stojącego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową w odległości nie mniejszej niż 3m. Komendant zalecił, aby jeden z budynków posiadał od strony budynku sąsiedniego ścianę przeciwpożarową bez otworów.
Natomiast w odniesieniu do usytuowania budynku stodoły oraz budynku inwentarskiego na działce nr 197 Komendant nie wydał żadnych zaleceń w związku z tym, że łączna powierzchnia obydwu budynków jest mniejsza niż 600 m. kw., zatem położone są one w jednej strefie pożarowej a stan ten jest zgodny z obecnie obowiązującym § 273 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległości pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków nie ustala się, gdy są położone na jednej działce budowlanej.
Pierwsza decyzja organu I instancji zapadła dnia [...] sierpnia 2005r. i nakazywała J. I. wykonanie ściany przeciwpożarowej murowanej pomiędzy dwoma istniejącymi filarami na długości 4,1 m naprzeciw otworu okiennego w budynku inwentarskim na sąsiedniej działce nr 180, w celu doprowadzenia stodoły do stanu zgodnego z prawem. Uchylając ją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. uznał za konieczne jednoznaczne wyjaśnienie,który z budynków tj. stodoła na działce nr 197 czy też budynek inwentarski na działce nr 180 powstał wcześniej, a także czy budynek stodoły został usytuowany zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz w oparciu o które pozwolenie na budowę został zrealizowany budynek inwentarski M. R. W dniu 25 lipca 2006r. M. R. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego kserokopię planu zagospodarowania przestrzennego działki nr 197 pod budowę stodoły F. I., którą w trakcie rozprawy w dniu 9 maja 2003r. w sprawie budynku gospodarczego na działce nr 180 osobiście złożył J. I. W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż z przedłożonej przez M. R. kserokopii planu realizacyjnego parceli pod stodołę na działce nr 197 położonej w Z. wynika, że budynek stodoły nie został usytuowany zgodnie z tym pozwoleniem na budowę z dnia 24 marca 1970r., bowiem wg kopii wspomnianego wyżej planu realizacyjnego budynek ten powinien być usytuowany w odległości 6 m od granicy z działką nr 180, zaś został wybudowany w odległości 2,96 do 4,35 m. Wprawdzie kserokopia planu realizacyjnego nie posiada potwierdzenia zgodności z oryginałem ale za jej wiarygodnością przemawia fakt, iż w pieczęci nagłówkowej istnieje data i numer zgodny z tymi widniejącymi na pozwoleniu na budowę z 24 marca 1970r. oraz pieczęć i podpis tej samej osoby zatwierdzającej plan realizacyjny i pozwolenie.
Odnosząc się do budynku inwentarskiego M. R., organ wskazał, że budynek ten został wybudowany na podstawie decyzji z dnia 26 stycznia 1976r., natomiast dwie wcześniejsze dotyczące go decyzje nie zostały wykorzystane, za czym przemawia m. in. fakt, iż na kserokopii planu realizacyjnego parceli pod stodołę na działce nr 197 (z 1970r.) budynek inwentarski nie został zaznaczony jako istniejący pomimo bliskiego usytuowania.
Dla oceny zgodności usytuowania budynku inwentarskiego z pozwoleniem na jego budowę z 1976r. organ II instancji przyjął odległość 19,2 m (odległość budynku inwentarskiego do budynku mieszkalnego) wskazując, że jest ona zgodna z pomierzoną w terenie w trakcie oględzin w dniu 10 kwietnia 2006r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że fakt wcześniejszego wybudowania budynku stodoły w stosunku do budynku inwentarskiego nie przesądza o tym czy należy go doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł do tutejszego Sądu J. I. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zaakceptowania błędnej decyzji organu I instancji.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie będącej przedmiotem skargi decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. oraz przyznanie mu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego poczynione w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne należy uznać jako dowolne ze względu na fakt, iż zebrany materiał dowodowy nie został w pełni rozpatrzony. Zdaniem J. I. organ drugiej instancji błędnie przyjął, że budynek inwentarski usytuowany na działce nr 180 został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1976r., bowiem nie uwzględnił on wyników oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 10 kwietnia 2006r.
Naruszenie przez organ przepisów postępowania polega według skarżącego na uchyleniu się od wyrażenia poglądu w kwestii oceny zgodności usytuowania budynku inwentarskiego w kontekście zachowania przez inwestora odległości od granicy z działką stanowiącą jego własność w sytuacji, gdy oczywistym jest, iż odstąpiono od warunków powyższego pozwolenia na budowę ze względu na fakt, że odległość budynku inwentarskiego od granicy działki wynosi od 1,90 do 2,95 m, a więc jest istotnie mniejsza niż 5 m.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiotem takiej kontroli sądowej jest decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem,wydana na podstawie przepisu art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane / Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r ze zm./. Przepis ten ustanawia nałożenie przez organ obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót – doprowadzenie do stanu zgodnego przepisami w sytuacji, gdy nie stwierdzono istotnego odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Po upływie wyznaczonego przez organ terminu postępowanie jest kontynuowane zgodnie z ust.3 art. 51.
W omawianej sprawie bezsporne jest, że stodoła o wymiarach 9,95 x 15,05 położona na działce nr 197 w Z. wybudowana została przez ojca skarżącego – F. I. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 marca 1970 roku nr [...]. Plan realizacyjny parceli pod stodołę przewiduje usytuowanie stodoły w odległości 10,0 m od istniejącego murowanego budynku inwentarskiego położonego na tej samej parceli oraz w odległości 6,0 m od działki sąsiedniej – nr 180.
Warunki techniczne obowiązujące w dacie pozwolenia na budowę ustalały przepisy Zarządzenia nr 130 Min. Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku (Dz. Bud. z 1966 Nr 10 poz. 44). Aby spełniać wymagania określone w § 20 ust. 2 tego zarządzenia, budynek stodoły ze ścianami z materiałów palnych powinien być usytuowany w odległości 10,0 m od budynku inwentarskiego na działce nr 197 – i tak usytuowana jest stodoła na kopii planu realizacyjnego parceli, jednak pomiary dokonane w postępowaniu administracyjnym wykazały odległość 6,35 m. Odległość stodoły od granicy działki 180 powinna wynosić 6,0 m, podczas, gdy pomiary w terenie wykazały odległość 2,96 m do 4,35 m. / szkic sytuacyjny dołączony do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2006 roku /.
Komendant Powiatowy PSP odpowiadając w dniu 22 lipca 2005 roku na pismo organu I instancji wyraził opinię, że jeden z budynków położonych na działkach 197 i 180 powinien posiadać od strony budynku sąsiedniego ścianę przeciwpożarową bez otworów,spełniającą wymagania regulowane zarządzeniem nr 130 Min. Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 roku. Przepis zarządzenia / § 20 ust. 3 / dopuszcza odległość 3 m pomiędzy wolno stojącym budynkiem zwróconym do budynku sąsiedniego ścianą przeciwpożarową.
Odnosząc się do faktu, że budowa stodoły poprzedziła budowę budynku inwentarskiego na działce 1980, organ I instancji w decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy przywołał przepis § 20 ust.13 w/w zarządzenia zgodnie z którym w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość budynku w zabudowie wolno stojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Oznacza to, że minimalna odległość stodoły skarżącego od działki 180 powinna wynosić 6,0 m,a wynosi od 2,96 do 4,35 m.
Ustalenie, że przedmiotowa stodoła, mimo, że wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, usytuowana została niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie realizacji budowy skutkowała zobowiązaniem skarżącego do wykonania określonych w decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem.
Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego,które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art.7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego sprawie materiału dowodowego.
W ocenie Sądu organy podjęły właściwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zbierając i rozpatrując materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Między innymi organ I instancji zwrócił się do NSA wypożyczenie akt w celu uzupełnienia dokumentacji dotyczącej realizacji budowy stodoły. Dokumentacja ta pozwoliła na dokonanie oceny, że przedmiotowa stodoła skarżącego nie została wybudowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W postępowaniu ponownym organ I instancji dokonał oględzin przedmiotu sporu w obecności stron postępowania, którym zapewniono czynny udział w postępowaniu i umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, zgodnie z art. 10 k.p.a.
Sąd podziela stanowisko organów, że dostosowanie przedmiotowego budynku stodoły do zgodności z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie budowy jest konieczne, skoro w trakcie realizacji budynku doszło do odstępstw od warunków pozwolenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.