Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.B. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody z [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] stycznia 2020 r., o nr [...], o odmowie zwrotu dawnych działek oznaczonych nr 405 i nr 408, stanowiących aktualnie część nieruchomości położonej w M., obręb [....], oznaczonej jako działka nr 40/202, o pow. 2,2438 ha, obj. Kw nr [...].
W piśmie w dacie wpływu [...] maja 2019 r., J.B. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] z prośbą o zwrot pola ornego, które zostało wywłaszczone pod budowę zakładu szklarniowego i pole to nie zostało wykorzystane dla celów wywłaszczenia. Do wniosku o zwrot załączono postanowienie Sądu Rejonowego w [...], z którego wynika, że spadek po wywłaszczonych rodzicach wnioskodawcy – B.B. oraz J.B.- nabył J.W.B.
Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., numer [...], po rozpatrzeniu opisanego wyżej wniosku J.B. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, orzekł o odmowie zwrotu dawnych działek o nr 405 oraz nr 408, stanowiących obecnie części działki numer 40/2002 o powierzchni 2,2437 ha położonej w M., obręb [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, iż zgodnie z synchronizacją opisową wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dawna działka ewidencyjna o nr 405 o powierzchni 0,35 ha, położona w miejscowości Z. Gmina [...] była własnością małżeństwa B.B. oraz J.B. Działki ewidencyjne o nr. 601/3, 601/4, 602 i 603/3, objęte aktem własności ziemi z dnia [...] października 1973 r., odpowiadają dawnej działce ewidencyjnej nr 408 o powierzchni 0,77 ha. Działka ta także była własnością małżeństwa B.B. oraz J.B. Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1979 r., o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości i składniki, m.in. działki o nr 405 oraz 408 zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa kombinat PGR R. Zakład Szklarnia w M., pod budowę zakładu szklarniowego w Z. Na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r., oraz zarządzenia Dyrektora Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy [...] z dnia [...] listopada 1993 r., działki o nr 405 i nr 408, zostały przekazane Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Działki te wraz z innymi działkami połączyły się i zmieniły oznaczenie na działkę ewidencyjną o nr. 40/202, o powierzchni 2,2437 ha, położoną w M. obręb ewidencyjny [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2008 r. Skarb Państwa - Agencja Własności Rolnych, sprzedał wyżej wymienioną działkę R.B. oraz M.B. Własność działki o nr 40/202 jest w myśl zapisów księgi wieczystej wpisana na rzecz w/w osób fizycznych. W przypadku sprzedaży nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. W konsekwencji grunt nie może zostać zwrócony.
J.B. w odwołaniu od decyzji Starosty podniósł, iż zakład szklarniowy na działkach zmarłych rodziców nigdy nie powstał. Natomiast Agencja Własności Rolnej sprzedała wywłaszczony teren, bez koniecznej w tej sytuacji informacji dla osób wywłaszczonych.
Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono podstawy prawne wydanej decyzji, a także potwierdzono ustalenia faktyczne dokonane przez Organ I instancji. Przede wszystkim stwierdzono, iż działka w skład której wchodzą byłe już działki o nr 405 i 408 oznaczona jako działka o nr. 40/202, stanowi aktualnie własność osób fizycznych. W związku z tym nie zachodzą prawem określone przesłanki zwrotu nieruchomości. To rozstrzygnięcie zgodne jest ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., o sygn. I OPS 3/14.
W konsekwencji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia osobie trzeciej, nie może być zrealizowane w naturze. Nie jest równoznaczne z pozbawieniem wywłaszczonego jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Wskazano również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010, w którym stwierdzono, że jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu własności do nieruchomości, orzekanie o zwrocie tej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez gminę zamiany nieruchomości jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej uprawniony jest sąd powszechny. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategoriach deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej, jest czynem niedozwolonym, byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie.
Skarżący w skardze do WSA zakwestionował odmowę zwrotu działek nr 405 i 408, bowiem nie zostały wykorzystane pod budowę Zakładu Szklarniowego. Zarzucił także, że zostały one sprzedane, bez poinformowania byłych właścicieli o tym zamiarze.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona w całości.
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).
Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono decyzje administracyjną Wojewody o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z wnioskiem o zwrot działek oznaczonych dawniej numerami 405 i 408, a stanowiących aktualnie część nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr 40/202, obr. [...], wystąpił skarżący – J.B.. Skarżący jest następcą prawnym zmarłych właścicieli w/w nieruchomości tj. B.B. i J.B., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie spadkowe Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., o sygn. [...].
Z uwagi na tak ustalony przedmiot sprawy, należy na wstępie wyjaśnić, iż w roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65; zwana dalej u.g.n.). Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje restytucją stanu własności sprzed przymusowego jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda wykazał przekonująco niezaistnienie przesłanek warunkujących legalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zarówno w całości jak również i w części. Przeszkodą do restytucji prawa własności jest bowiem przeniesienie władztwa nad nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie.
Organ odwoławczy prawidłowo ustalił aktualny stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W oparciu o synchronizację wykonaną przez Geodetę Uprawnionego z dnia [...] listopada 2019 r. ustalono, że działki o nr 408 oraz 405 były własnością B.B. oraz J.B. do czasu wydania przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] października 1979 r. nr [...]. Wywłaszczenie według treści decyzji nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa – Kombinat PGR R. – Zakład Szklarniowy. Wywłaszczenie w/w nieruchomości w myśl uzasadnienia decyzji Naczelnika było niezbędne do budowy Zakładu Szklarniowego. Wyjaśniono w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, który nie jest przez skarżącego kwestionowany, że w chwili złożenia wniosku oraz w chwili wydania decyzji przez Starostę, działki o nr 405 i nr 408, które uległy wraz z innymi działkami połączeniu i zmieniły oznaczenie na działkę o nr 40/202, stanowią własność osób trzecich – R.B. i M.B.
Osoby te stały się właścicielami nieruchomości o nr 40/202, na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2008 r. nr Rep.[...]. Prawo własności w/w osób fizycznych potwierdzają zapisy Działu II Księgi Wieczystej o nr [...].
Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie uwzględnił w motywach decyzji odmownej argumentację wywodzącą się z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, CBOSA. W tezie tej uchwały stwierdzono bowiem: Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. NSA uzasadniając to stanowisko stwierdził, iż prawo własności "nowego" właściciela nieruchomości nabytej uprzednio drogą wywłaszczenia, pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych.
Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, to korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych. możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli.
Z powyższego wynika, że dopóki w obrocie prawnym istnieją akty przenoszące prawo własności na osoby trzecie, to wykreowany tymi aktami stan prawno – rzeczowy stanowi negatywną podstawę zwrotu nieruchomości.
W świetle powyższej uchwały NSA, którą WSA jest związany mocą art. 269 § 1 P.p.s.a., za zasadne uznać należało stanowisko Wojewody, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, nie zaś przeciwko osobom prywatnym które nabyły prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Wyzbycie się tytułu prawnego do nieruchomości oznacza po stronie organu brak legalnych możliwości zwrotu nieruchomości choćby nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Innymi słowy, ze względu na istniejącą przeszkodę restytucji stanu własności, stan zagospodarowania nieruchomości czy niepowiadomienie następcy poprzedniego właściciela o możliwości ubiegania się o zwrot, nie przesądza o ewentualności jej zwrotu. W takich okolicznościach decyzja nakazująca zwrot nieruchomości byłaby aktem niewykonalnym, skoro Skarb Państwa nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością.
Z tych przyczyn nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością z uwagi na ujawnione prawo własności osób trzecich (podobnie NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1153/17, LEX).
Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się w działaniach Wojewody takich nieprawidłowości, które nakazywałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych na podstawie art. 134 i 135 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja uwzględnia wykładnię systemową przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami i jako legalna winna pozostać w obrocie prawnym.
Powyższe względy zadecydowały o konieczności oddaleniu skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.