Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D.S. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (dalej: "PPWIS" lub "Organ odwoławczy") z dnia 16 lutego 2022 r. nr SP.906.1.11.2022.BT utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "Organ I instancji") z dnia 11 stycznia 2022 r. nr PSP.906.1a.8.2021 o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu;
W dniu 2 października 2019 r. Skarżąca dokonała zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, określonego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367 z późn. zm.; dalej zwane: "Rozporządzeniem") - obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHz.
W toku oceny narażenia zawodowego ustalono, że Skarżąca od 1 kwietnia 1978 r. do 31 grudnia 2003 r. pracowała w: [...] S.A. [...] w K. (następca prawny [...] S.A.) z miejscem wykonywania pracy: [...] S.A. Zakład [....] w K., [...] J. Od 1 kwietnia 1978 r. do 30 września 2002 r. Skarżąca była zatrudniona jako telefonistka. W pomieszczeniu pracy znajdowało się około dwadzieścia stanowisk pracy telefonistek. Stanowisko wyposażone było w biurko z centralą telefoniczną oraz słuchawki na uszy. Praca polegała na łączeniu rozmów poprzez przekładanie łączników gniazda oraz przesuwania przekładni w odpowiednie pozycje. Połączenia przychodzące sygnalizowane były sygnalizatorami świetlnymi jak i dźwiękowymi słyszalnymi w słuchawkach. Praca odbywała się w systemie dwuzmianowym (8 godzin); w ekspozycji na hałas.
Od 1 października 2002 r. do 31 grudnia 2003 r. Skarżąca świadczyła pracę na stanowisku referent - radca. W pomieszczeniu pracy znajdowało się około sześć stanowisk pracy. Stanowisko wyposażone było w biurko z aparatem telefonicznym. Praca Skarżącej polegała na telefonicznej jak i bezpośredniej (osobistej) obsłudze klienta. W przypadku telefonicznej obsługi klienta, połączenia przychodzące sygnalizowane były sygnalizacją dźwiękową. Praca odbywała się w systemie jednozmianowym (8 godzin); w ekspozycji na hałas.
W pierwszym wydanym w sprawie orzeczeniu lekarskim z [...] Ośrodka Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Dokonano w nim analizy zgromadzonej dokumentacji medycznej z Poradni Otorynolaryngologicznej, w której leczyła się Skarżąca, obejmującej wyniki badań audiometrii tonalnej progowej wyrażone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 lub 4 kHz:
- - badanie z dnia 27 sierpnia 2008 r. średnia dla UP 15 dB, UL -23.3 dB (5 lat po zakończeniu aktywności zawodowej),
- - badanie z dnia 13 września 2010 r. średnia dla UP 15 dB, UL -15 dB (7 lat po zakończeniu aktywności zawodowej).
W 2007 r. Skarżąca została skierowana do Poradni Otorynolaryngologicznej z powodu zapalenia ucha lewego. W 2008 r. była hospitalizowana w Oddziale Otorynolaryngologicznym z rozpoznaniem: stan po ostrym zapaleniu ucha środkowego lewego, dysfunkcja trąbki słuchowej. W 2013 r. Skarżąca ponownie była hospitalizowana w Oddziale Otorynolaryngologicznym z powodu nagłego pogorszenia słuchu ucha prawego w następstwie urazu okolicy małżowiny usznej prawej oraz kolejno w 2019 r. z powodu pogorszenia słuchu ucha lewego i uporczywego szumu usznego - rozpoznano wówczas obustronny niedosłuch odbiorczy. Wyniki badania audiometrii tonalnej progowej z dnia 22 maja 2019 r. wyrażone jako średnia arytmetyczna dla częstości 1,2,3 kHz wykazały: dla UP 28,3 dB, UL 21,6 dB (badanie wykonane 16 lat od zakończenia aktywności zawodowej). Ponowne badanie audiometrii tonalnej progowej z dnia 9 marca 2020 r. dla częstotliwości 1,2,3 kHz wykazało średnią dla UP 41,6 dB, UL - 40 dB.
Biegli z jednostki orzeczniczej zaznaczyli, że przewidziany dla omawianego schorzenia dwuletni okres uprawniający do wniesienia roszczenia po wcześniejszym zakończeniu pracy w narażeniu zawodowym, upłynął dla Skarżącej w dniu 31 grudnia 2005 r. Nadto stwierdzono, że problemy ze słuchem u Skarżącej wynikały nie z narażenia zawodowego w przeszłości, lecz są następstwem schorzeń laryngologicznych, jakie pojawiły się po zakończeniu przez nią pracy zawodowej.
W drugim wydanym w sprawie orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. również nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wykonane badania wielkości średniego uszkodzenia słuchu (wyliczone jako średnia arytmetyczna z 1,2,3 kHz z najlepszego spośród 3 wykonanych kolejno audiogramów) wykazały odpowiednio 41,7 dB dla ucha prawego (UP) oraz 36,7 dB dla ucha lewego (UL), co zgodnie z opinią biegłych nie spełnia wymaganego kryterium ilościowego do uznania choroby zawodowej, wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Wyjaśniono również, że ww. wyniki badań przedstawiają stan narządu słuchu po ponad 18 latach od ustania potencjalnego narażenia zawodowego na hałas, a stwierdzone zapalenia uszu wskazują na pozazawodowy czynnik uszkodzenia słuchu.
W oparciu o powyższe ustalenia, PPIS, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 5 ust. 1 pkt 4 a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 2021 poz. 195), wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że stwierdzony u niej obustronny odbiorczy ubytek słuchu spowodowany jest wyłącznie pracą w narażeniu zawodowym, a nie innymi czynnikami, które wystąpiły po jej zakończeniu. Ponadto dla Skarżącej niezrozumiały jest fakt, że właściwe instytucje nie odmówiły przyjęcia wniosku, skoro obecnie kwestionowane jest jego złożenie w terminie.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., PPWIS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia, utrzymał decyzję PPIS w mocy. Odnosząc się do stawianych zarzutów, organ wyjaśnił, że w przypadku otrzymania zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej organ wszczyna w tej sprawie postępowanie, zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje wówczas, gdy zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej jest w sposób oczywisty bezzasadne. Jednakże dopiero analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego o orzeczenia lekarskie z jednostek orzeczniczych, uprawniały organ do wydania stosownej decyzji.
Organ wyjaśnił, że dla wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej organ administracji ustalić musi istnienie trzech przesłanek: istnienie narażenia na czynnik chorobotwórczy w środowisku pracy strony, wystąpienia schorzenia medycznego odpowiadającego wykazowi chorób zawodowych oraz związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy narażeniem zawodowym, a chorobą. Natomiast o obecności u strony choroby w sensie medycznym przesądzają orzeczenia lekarskie, ponieważ do orzekania w tej kwestii wymagana jest wiedza specjalistyczna. Organ administracji nie ma prawa podważać treści orzeczeń w zakresie innym niż zgodność z przepisami postępowania. Ocenia jedynie, czy opinie są spójne, zgodne, należycie uzasadnione i logiczne, a w razie braku tych cech winien wzywać biegłych do ich uzupełnienia. Kwestie istnienia narażenia na czynnik chorobotwórczy w środowisku pracy strony oraz związku typu przyczyna-skutek pomiędzy narażeniem a chorobą, organ administracji ma ustalić samodzielnie, gdyż to on, nie zaś biegli, orzeka o stwierdzeniu choroby zawodowej.
PPWIS wskazał, że w sprawie przede wszystkim nie został spełniony warunek zawarty w przepisach w sprawie chorób zawodowych. Biegli wyjaśnili bowiem, że wyniki badań (41,7 dB dla ucha prawego (UP) oraz 36,7 dB dla ucha lewego (UL) przedstawiają stan narządu słuchu po ponad 18 latach od ustania potencjalnego narażenia zawodowego na hałas oraz, że przebyte zapalenia uszu wskazują na czynnik pozazawodowy stwierdzonego uszkodzenia słuchu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu. Zaznaczyła, że pracodawca nie informował pracowników, w jaki sposób mogą chronić się przed narażeniem zawodowym. Wyjaśniła, że w związku ze szkodliwymi warunkami pracy przeszła na wcześniejszą emeryturę. Skarżąca podniosła, że pozostaje w stałym leczeniu w Poradni Otolaryngologicznej, a stwierdzone schorzenie uniemożliwia jej normalne funkcjonowanie.
W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji, którą stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Definicję takiej choroby zawiera przepis art. 2351 Kodeksu Pracy (K.p.). Stosownie do tej normy prawnej za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zgodnie z art. 2352 K.p., rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 237 § 1 pkt 3 – 6 i § 11 K.p. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Stosownie do § 2 tego Rozporządzenia wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do Rozporządzenia. Pod pozycją 21 ww wykazu widnieje choroba, którą zgłosiła Skarżąca. Jest to obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów uprawnia do stwierdzenia choroby zawodowej wynosi 2 lata od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.
W toku postępowania przeprowadzonego zgodnie z przepisami Rozporządzenia i k.p.a. Skarżąca była badana w dwóch jednostkach orzeczniczych: [...] Ośrodku Medycyny Pracy i w Instytucie Medycyny Pracy. Najpierw jednostka orzecznicza I stopnia, po analizie dokumentacji lekarskiej oraz przeprowadzeniu badań wydała orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z poz. 21 wykazu. Jak w nim wskazano, badania audiometryczne wykonane w Poradni Otolaryngologicznej 27 sierpnia 2008 r., do której została skierowana z powodu zapalenia ucha lewego wykazały średnią dla ucha prawego 15 dB, dla ucha lewego – 23,3 dB. Było to 5 lat po zakończeniu aktywności zawodowej. Kolejne badanie z dnia 13 września 2010 r. wykazało średnią dla UP 15 dB, UL – 15 dB. W 2019 r. Skarżąca po raz kolejny była hospitalizowana z powodu pogorszenia słuchu ucha lewego i uporczywego szumu usznego.
Wówczas rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy. Uzyskane wówczas wyniki audiometrii tonalnej progowej (badanie z 25 maja 2019 r.) wyrażone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz wykazały średnią dla UP – 28,3 dB, UL – 21,6 dB. Ponowne badanie audiometrii tonalnej progowej z 9 marca 2020 r. dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz wykazało średnią dla UP 41,6 dB, UL – 40 dB.
Według treści orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. problemy ze słuchem Skarżącej wynikają nie z narażenia zawodowego w przeszłości (Skarżąca zakończyła pracę w 2003 r.) lecz są następstwem schorzeń laryngologicznych, jakie pojawiły się po zakończeniu pracy zawodowej.
Z orzeczenia lekarskiego [...] Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] listopada 2021 r. wynika, że dla potrzeb jego wydania przeprowadzono tam badanie słuchu Skarżącej a stwierdzone podczas nich parametry także nie dawały podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Stwierdzono bowiem ubytek słuchu na poziomie odpowiednio dla ucha prawego – UP 41,7 dB a ucha lewego UL 36,7 dB (wyliczone jako średnia arytmetyczna z 1, 2, 3 kHz z najlepszego spośród 3 kolejno wykonanych audiogramów).
Pomijając już okres, kiedy w oparciu o dokumentację medyczną stwierdzono u Skarżącej ubytek słuchu znacznie przekraczający wskazane w załączniku do Rozporządzenia poz. 21 – 2 lata, żadne z ww badań nie potwierdziło aby uszkodzenie słuchu u Skarżącej osiągało wymagany przepisami prawa parametr – tj. ubytek słuchu na poziomie co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz.
Brak ubytku słuchu na ww poziomie w uchu lepiej słyszącym, wykluczał stwierdzenie choroby zawodowej, niezależnie od okresu jaki upłynął od zakończenia przez Skarżącą pracy zawodowej w narażeniu zawodowym. Zresztą nawet w uchu gorzej słyszącym nie stwierdzono u Skarżącej tego parametru. Najwyższy wynik to 41,7 dB.
Skarżąca nie przedstawiła żadnych odwodów podważających ustalenia biegłych - lekarzy specjalistów objęte orzeczeniami lekarskimi. W świetle wcześniej przytoczonej ustawowej definicji choroby zawodowej sama praca w narażeniu zawodowym nie wystarcza do jej stwierdzenia. Dla stwierdzenia takiej choroby konieczne jest bowiem aby stwierdzone schorzenie odpowiadało wymogom przewidzianym przez ustawodawcę w przepisach prawa i pozostawało w związku przyczynowym z pracą wykonywaną w narażeniu. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że stwierdzony u Skarżącej ubytek słuchu nie odpowiada opisowi zawartemu w wykazie chorób zawodowych pod poz. 21 załącznika do Rozporządzenia. Utrata słuchu jest na zbyt niskim poziomie niż wynika z ww opisu choroby zawodowej.
Na marginesie jedynie stwierdzić należy, że Organy z korzyścią dla Skarżącej liczą bieg terminu 2 letniego od daty zakończenia aktywności zawodowej w ogóle a ze znajdującego się w aktach świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach [...] z 23 czerwca 2008 r. wynika, że była zatrudniona na stanowisku wymienionym w wykazie A Dział VIII Łączność poz. 19 pkt 1 Zarządzenia Nr 33 Ministra Łączności z dnia 16 maja 1983 r. w sprawie prac wykonywanych w szczególnych warunkach w zakładach pracy resortu łączności oraz w wykazie A Dział VIII w transporcie i łączności oraz z wykazie A Dział VIII w transporcie i łączności – Łączność pkt 19 – w okresach od 1 kwietnia 1978r. do 26 kwietnia 1985 r. oraz od 1 stycznia 1986 r. do 31 sierpnia 1985 r., kiedy to wykonywała pracę telefonistki. Po tym świadectwie w aktach znajduje się charakterystyka stanowisk pracy, na których wykonywała pracę Skarżąca i wynika z niej, że na stanowisku referent i radca nie występowało narażenie na hałas.
Inaczej te okoliczności przedstawiła Skarżąca, ale nie ma to i tak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Samo zaś przyjęcie zgłoszenia o podejrzeniu choroby zawodowej nie ma znaczenia przesądzającego, bo o tym czy dane schorzenie jest czy nie jest chorobą zawodową decydują wyniki przeprowadzonego postępowania, a zebrane w sprawie dowody nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że choroba Skarżącej jest chorobą zawodową. Upływ okresu, w którym mają wystąpić objawy schorzenia będącego chorobą zawodową nie może skutkować odmową wszczęcia postępowania (przyjęcia wniosku), gdyż dopiero w jego toku w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy badają kiedy wystąpiły udokumentowane objawy choroby zawodowej, jeśli choroba byłego pracownika w ogóle odpowiada opisowi z wykazu.
Pomijając nawet powyższy aspekt, w ocenie Sądu, skoro stwierdzony u Skarżącej ubytek słuchu nie odpowiada wymogom sprecyzowanym pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych, to oznacza, że schorzenie Skarżącej (absolutnie nie negując istnienia podnoszonych przez Nią dolegliwości) nie jest chorobą zawodową, zdefiniowaną w wyżej przytoczonych przepisach prawa – Kodeksu pracy i Rozporządzenia, w tym w wykazie pod poz. 21.
Skoro ubytek słuchu Skarżącej nie jest chorobą zawodową (zgodnie z jej opisem) to także nie ma znaczenia przyczyna powstałej choroby, chociaż i tak orzeczenia lekarskie wskazują na jej niezawodowe pochodzenie.
W ocenie Sądu brak naruszeń prawa procesowego i materialnego, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Dlatego skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.