Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. K. i T. K. (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 12 stycznia 2023r. nr SKO.415.175.3560.2022, wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy, 19 sierpnia 2020r. T. K. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pięciu budynków rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ł. Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W wyniku odwołania T. K., SKO w Krośnie decyzją z [...] maja 2021r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W dniu [...] czerwca 2022r. Burmistrz [...] decyzją nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W wyniku odwołania T. K., SKO w Krośnie ponownie decyzją z [...] sierpnia 2022r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po raz trzeci Burmistrz [...] decyzją z 3 listopada 2022r. nr 146/22 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Organ I instancji stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t j. Dz. U. z 2022r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.).
Burmistrz stwierdził, że w obszarze analizowanym nie istnieją działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które byłyby zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Organ I instancji wyjaśnił, że wzdłuż drogi gminnej nr [...] dz. nr ew.: [...], nie istnieją działki sąsiednie zabudowane w sposób umożliwiający określenie cech dla nowej zabudowy. Dostęp do ww. drogi gminnej posiadają tylko trzy działki (o nr [...] i nr [...] – dz. inwestycyjna). Działka o nr [...] jest działką niezabudowaną. Na działce o nr [...] znajduje się budynek magazynowy dla potrzeb prowadzonej gospodarki leśnej nadleśnictwa [...].
Organ I instancji zaznaczył, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne oraz gospodarcze. Są dostępne z drogi publicznej powiatowej, z którą wymienione wyżej drogi gminne nie posiadaj połączenia z powodu braku [pic]przeprawy mostowej lub kładki pieszo-jezdnej przez potok płynący na dz. nr [...]. Działki nr ew. [...] i [...] położone po tej samej stronie potoku co działa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oddzielone potokiem od drogi powiatowej skomunikowane są poprzez istniejący most (zdjęcia w aktach sprawy).
Burmistrz zaznaczył, że zabudowa na działce objętej wnioskiem w postaci dwóch budynków rekreacji indywidualnej nie została uwzględniona przy ustalaniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ponieważ nie można istniejącej zabudowy na wnioskowanej działce uznać za dobre sąsiedztwo.
Organ I instancji uznał również, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz stwierdził, że teren posiada dostęp do drogi publicznej gminnej działki nr ew.: [...] (nr [...] oraz działki nr ew.: [...] (nr [...]), której parametry nie zapewnią wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonej w przepisach odrębnych. Nie jest połączona istniejącym zjazdem z drogą powiatową nr [...]. Nie posiada również przeprawy mostowej przez potok płynący — działkę nr [...]. Burmistrz stwierdził, że obowiązek m.in. [pic] finansowania i wykonania drogi publicznej gminnej nr [...], jak również nr [...] na długości około 140m wraz z przeprawą mostową oraz zjazdem [pic]z drogi powiatowej spoczywa na inwestorze inwestycji niedrogowej, po podpisaniu umowy między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji nie drogowej w której zostaną określone szczegółowe warunki budowy drogi.
Burmistrz przyjął natomiast, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 do 5 u.p.z.p.
Od ww. decyzji Burmistrza [...] z 3 listopada 2022r. odwołanie złożyli M. i T. K., działając przez pełnomocnika radcę prawnego M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 202 Ir., poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) poprzez uznanie, że w analizowanym obszarze brak jest zabudowy, mimo iż organ na załączniku graficznym sam wskazuje istniejącą zabudowę, na podstawie której można określić cechy zabudowy w szczególności powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, układ i kąt nachylenia połaci oraz kierunek kalenicy.
Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie MI), poprzez nieuzasadnione ograniczenie analizy ustalonego obszaru i błędnego wniosku o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo iż organ na załączniku graficznym sam wskazuje istniejącą zabudowę, na podstawie której można określić cechy zabudowy, w szczególności powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, układ i kąt nachylenia połaci oraz kierunek kalenicy.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Burmistrza [...] z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że analiza obszaru oraz zabudowań istniejących w obszarze jest błędna, co skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Za taką uznaje się więc każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego. Nie ma wymogu, aby działka sąsiednia przylegała do działki objętej wnioskiem. Organ nie może ograniczyć się do poszukiwania zabudowy wyłącznie na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, co do której wystąpiono o warunki zabudowy (i to tylko w zakresie tych przylegających do tej samej drogi). Bezspornym jest, według skarżących, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane, na podstawie których można określić cechy zabudowy planowanej, w szczególności powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, układ i kąt nachylenia połaci oraz kierunek kalenicy.
Skarżący zarzucili, że organ umyślnie pominął w analizowanym obszarze położone blisko inwestycji działki zabudowane np. nr [...], gdzie zlokalizowana jest zabudowa o jaką wnoszą. Ponadto bezspornym jest, iż w dalszej odległości - jednak nadal w obszarze analizowanym — znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi położonymi między innymi na działkach nr ewid. [...], które odpowiadają rodzajowi zabudowy o jaką wnoszą skarżący.
SKO w Krośnie, opisaną na wstępie decyzją z 12 stycznia 2023r. nr SKO.415.175.3560.2022, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 — pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2021r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U z 2021r., poz. 922) oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 17 września 202 Ir. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r. poz. 1986) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka nr [...] nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zmiana sposobu zagospodarowania tej działki, polegająca na budowie na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pięciu budynków rekreacji indywidualnej, wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu wszczętym wnioskiem T. K., wokół terenu inwestycji został wyznaczony obszar analizowany w odległości ok. 192m od granic tego terenu, czyli w odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego 64m (64m x 3 192m). Za front terenu organ pierwszej instancji przyjął szerokość działki nr ewid. [...] od strony północnej. Wnioskodawca wskazał bowiem, że wjazd na działkę wnioskiem objętą będzie odbywał się poprzez działkę nr [...], stanowiącą drogę gminną, od strony północnej działki przeznaczonej pod zabudowę.
Analizując treść mapy, na której sporządzona została część graficzna decyzji Kolegium stwierdziło, że jest to jedyny możliwy sposób dostępu do terenu inwestycji. Tak więc granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przywołanymi przepisami rozporządzenia.
Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie znalazło podstaw do poszerzania granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość ustaloną w rozporządzeniu. Nawet poszerzenie tego obszaru ponad minimalną wielkość, nie doprowadziłoby do innych wyników postępowania niż te, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, że działka nr ewid. [...] objęta wnioskiem, jest położona w kompleksie terenów wyznaczonych z jednej strony potokiem ([...]), z pozostałych stron terenami pastwisk i terenami leśnymi we władaniu Nadleśnictwa [...]. W prawidłowo wyznaczonym przez organ pierwszej instancji obszarze analizowanym, wzdłuż drogi oznaczonej jako działka nr ewid. [...] nie ma żadnej zabudowy. Budynki rekreacji indywidualnej znajdujące się na działce wnioskiem objętej zostały wybudowane na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, ich budowa nie była poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto znajdują się na działce objętej wnioskiem, nie zaś na działce sąsiedniej w stosunku do działki objętej wnioskiem. Zabudowy nie ma też wzdłuż drogi gminnej oznaczonej jako działka nr ewid. [...], od strony wschodniej tej działki, a więc po tej stronie drogi, po której położona jest działka wnioskiem objęta, która to zabudowa byłaby skomunikowana z drogą powiatową za pośrednictwem tej właśnie drogi, a która to zabudowa dałaby podstawę do ustalenia wymagań dla planowanych przez T. K. budynków.
Co więcej, działka nr ewid. [...] stanowiąca drogę, nie jest połączona z drogą powiatową (działką nr ewid. [...]). Brak jest przeprawy mostowej przez potok płynący na działce nr ewid. [...] ([...]). Zatem działka nr ewid. [...] jest położona w kompleksie nieurządzonych niezabudowanych działek, brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dającej podstawę do ustalenia wymagań dla objętej wnioskiem inwestycji, obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę pięciu budynków rekreacji indywidualnej. Okoliczność, iż teren tej działki został zniwelowany (wykonano półki), wykonano na działce przyłącza, wybudowane zostały na niej budynki rekreacji indywidualnej, nie zmienia charakteru terenów sąsiednich.
Kolegium stwierdziło, że położona po tej samej stronie drogi powiatowej, co działka nr ewid. [...], zabudowana działka nr ewid. [...] jest skomunikowana bezpośrednio z drogą powiatową, znajduje się "w pasie" zabudowanych działek położonych wzdłuż drogi powiatowej, pomiędzy tą drogą, a ciekiem wodnym ([...]). Zabudowa na działkach nr ewid. [...] czy [...] także nie tworzy z zabudową planowaną dobrego sąsiedztwa. Jest ona także położona "w pasie" wzdłuż drogi powiatowej, nie jest skomunikowana z drogą powiatową za pośrednictwem działki nr ewid. [...]. Zabudowa ta, podobnie jak zabudowa działki nr ewid. [...] nie tworzy z zabudową planowaną dobrego sąsiedztwa. Zabudowa znajdująca się po przeciwnej stronie drogi powiatowej w stosunku do działki wnioskiem objętej (m.in. na działkach nr ewid. [...]) nie może być także traktowana jako zabudowa tworząca z planowaną zabudowę dobre sąsiedztwo. Jest to zabudowa, mimo że położona w granicach obszaru analizowanego, tworząca zupełnie odrębną jednostkę urbanistyczną.
Zabudowa ta rozciąga się wzdłuż drogi powiatowej, po jej przeciwnej stronie w stosunku do terenu, na którym jest położna działka wnioskodawcy. Zabudowa ta tworzy zwarty kompleks, w skład którego nie wchodzi działka nr ewid. [...].
M. K. i T. K. – współwłaściciele działki inwestycyjnej nr [...], reprezentowani przez r.pr. M. K., wnieśli skargę na decyzję SKO w Krośnie z 12 stycznia 2023r. nr SKO.415.175.3560.2022, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] nr 146/22 z 3 listopada 2022 r., a także o zasądzenie od Organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 2 k.p.a., w tym m.in. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie słusznego interesu skarżących, co skutkowało uznaniem, iż w analizowanym obszarze brak jest zabudowy mimo, iż organ na załączniku graficznym sam wskazuje istniejącą zabudowę na podstawie której można określić cechy zabudowy, w szczególności powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, układu i kąta nachylenia połaci dachowej oraz kierunku kaletnicy;
- - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe i niepełne wskazanie w uzasadnieniu decyzji, sposobu ograniczenia analizowanego obszaru do minimum.
Skarżący postawili również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia MI, poprzez sformalizowane i nieuzasadnione ograniczenie analizowanego obszaru oraz sformalizowaną i nieuzasadnioną analizę ustalonego obszaru i błędnego wniosku o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz nieprzeprowadzenie prawidłowej analizy obszaru w sytuacji, gdy:
- • Organ nie wziął pod uwagę charakteru analizowanego obszaru tj. obszaru wiejskiego, gdzie charakter zabudowy jest nieregularny oraz nie jest zabudową zwartą jak w przypadku zabudowy miejskiej lub podmiejskiej;
- • Organ na załączniku graficznym sam wskazuje istniejącą zabudowę, na podstawie której można określić cechy zabudowy, w szczególności powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, układu i kąta nachylenia połaci dachowej oraz kierunku kaletnicy;
- - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż działka nie spełnia wymagań albowiem droga dojazdowa do działki nie posiada połączenia z powodu braku przeprawy mostowej lub kładki pieszo jezdnej przez potok płynący na działce [...] w sytuacji gdy droga dojazdowa jest drogą faktycznie istniejącą, przejezdną, z której korzystają nie tylko Skarżący ale inni właściciele działek przyległych, a nadto jest drogą pozostającą w zarządzie Organu I Instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja Organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Stanowisko Organów co do braku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa przez wnioskowaną inwestycję jest wadliwe.
Organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ponieważ działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Działki położone wzdłuż drogi gminnej na dz. nr [...] są niezabudowane. Natomiast wzdłuż drogi gminnej na dz. nr [...], oprócz działki inwestycyjnej, znajduje się niezabudowana dz. nr [...] oraz dz. nr [...], na której jest budynek magazynowy dla potrzeb gospodarki leśnej. Organ I instancji stwierdził więc, że brak zlokalizowanej na obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej o parametrach zbliżonych do obiektu objętego wnioskiem – uniemożliwia określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy.
Należy natomiast podkreślić, że Organ I instancji przyznał w swej decyzji, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze. Jednak Organ I instancji nie brał ich pod uwagę przy ocenie dotyczącej spełnienia wymogu kontynuacji cech i funkcji zabudowy ponieważ stwierdził, że działki te są dostępne z drogi powiatowej i nie posiadają połączenia z drogą gminną z powodu braku przeprawy mostowej lub kładki pieszo-jezdnej przez potok na dz. nr [...]. Kolegium podzieliło powyższe stanowisko Organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, na które zwracali uwagę Skarżący w odwołaniu, położone granicach obszaru analizowanego nie mogą stanowić podstawy do wydania pozytywnej decyzji, ponieważ nie tworzą z działką inwestycyjną urbanistycznej całości.
Powyższego stanowiska Organów Sąd nie podziela.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., stosowanego w niniejszej sprawie na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399). Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji (tak np. NSA w wyrokach: z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06; z 22 stycznia 2020 r., II OSK 576/18; z 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15; z 8 marca 2011 r., II OSK 405/10; z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, dost. baza CBOSA).
Wydzielanie z tej całości jakiegoś podobszaru o specyficznych cechach, np. grupującego tylko działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej – do czego może prowadzić błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w której mowa o takich działkach – oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (tak: wyrok NSA z 21 października 2011 r., II OSK 1481/10, dost. baza CBOSA).
Wskazać należy, że "działką sąsiednią" jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego – pomimo, iż w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Analiza przepisów wykonawczych jednoznacznie wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze. Kwestia bliskiego sąsiedztwa ma znaczenie wyłącznie przy ustalaniu linii zabudowy (§ 4 ust. 1-3 rozp. MI) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1-3 rozp. MI), bowiem przepisy te nakazują odnosić ustalenia organów do uwarunkowań działek sąsiednich. Przy czym i wówczas nie jest to kwestia bezwzględnie wiążąca, bowiem odpowiednio przepis § 4 ust. 4 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI pozwalają na inne wyznaczenie tych parametrów, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Skarżący wnioskowali o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego oraz 5 budynków rekreacji indywidualnej.
W analizie urbanistycznej wprost wskazano, że dz. nr [...] i [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Są to działki położone po tej samej stronie drogi powiatowej, co działka inwestycyjna i w niedalekim jej sąsiedztwie. Powyższe świadczy zdaniem Sądu o tym, że inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wpisuje się w zastany ład przestrzenny i zachodzą podstawy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu stosownie do wymogów, wynikających z rozporządzenia MI.
Powoływana przez Organ I instancji okoliczność braku bezpośredniego połączenia drogi gminnej, do której ma bezpośredni dostęp działka inwestycyjna z drogą powiatową nie jest brana pod uwagę przy ocenie, czy inwestycja spełnia wymogi związane z zasadą dobrego sąsiedztwa, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Specyficzny układ komunikacyjny, jaki istnieje w obszarze analizowanym, który sprowadza się do tego, że droga gminna nie ma bezpośredniego połączenia z drogą powiatową przez biegnący potok nie ma znaczenia przy ocenie, czy wnioskowana inwestycja wpisuje się w zasady zachowania ładu przestrzennego.
Ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika ponadto, że oprócz ww. dz. nr [...] i [...], znajduje się szereg działek (nr [...] nr [...], nr [...], nr [...]), na których znajduje się zabudowa zagrodowa. Jak podnosili Skarżący, na działkach tych (m.in. nr [...], nr [...], nr [...]) znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Skoro sam Organ I instancji w wydanej decyzji przyznaje, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne to należy przyjąć, że inwestycja, polegająca na budowie budynki mieszkalnego jednorodzinnego spełnia wymogi, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do wykładni tego przepisu, przedstawionej powyżej w ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Odnośnie zaś budowy 5 budynków rekreacji indywidulnej, również objętej wnioskiem należy wskazać, że Organy również nie rozważyły w sposób prawidłowy, czy inwestycja w tym zakresie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Organy nie ustaliły, czy w obszarze analizowanym, oprócz działki inwestycyjnej znajdują się działki zabudowane domkami rekreacji indywidualnej. Kolegium nie ustosunkowało się w sposób prawidłowy do zarzutu odwołania, że na dz. nr [...], która znajduje się w obszarze analizowanym, blisko działki inwestycyjnej znajdują się tzw. Domki [...] tj. zabudowa, o jaką również wnosi Skarżący. Jeżeli potwierdzą się twierdzenia Skarżących, że na ww. działce położonej w obszarze analizowanym znajduje się już rodzaj zabudowy, o jaką wnosi Skarżący, będzie to oznaczało, że spełniony jest wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. również w odniesieniu do tej części wniosku.
Należy przy tym pamiętać, że kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r., II SA/Łd 118/23; wyrok WSA w Białymstoku z 6 czerwca 2023 r., II SA/Bk 241/23; wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Ol 391/23; wyrok WSA w Łodzi z 19 lipca 2023 r., II SA/Łd 347/23, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji formułował również wątpliwości co do legalności istniejących na działce inwestycyjnej dwóch domków rekreacji indywidualnej, wybudowanych w oparciu o zgłoszenie, do którego właściwy Starosta nie wniósł sprzeciwu, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Należy natomiast wskazać, że z treści art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., wynika, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym określone w art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy robót budowlanych, które zostały ustawowo zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od tego czy inwestor zamiast dokonania zgłoszenia z własnej woli wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na podstawie art. 30 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane (tak wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 3233/17, ONSAiWSA 2020, nr 4, poz. 59).
Zatem realizacja obiektu budowlanego na podstawie skutecznie złożonego zgłoszenia, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku obiektu ustawowo zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jest dopuszczalna. PINB w [...], na skutek zawiadomienia Burmistrza [...] stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej.
Zatem formułowane przez Burmistrza wątpliwości co do legalności budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce inwestycyjnej nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ oceniając natomiast spełnienie wymogów dotyczących zachowania ładu przestrzennego, w przypadku budowy kolejnych pięciu budynków rekreacji indywidualnej, winien uwzględnić rodzaj zabudowy na dz. nr [...], która jest położona w bliskim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, na której, jak twierdzą Skarżący zostały już posadowione budynki rekreacji indywidualnej.
Nie jest również prawidłowe stanowisko Organu co do braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nie było w sprawie kwestionowane, że działka inwestycyjna posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...]) i nr [...] (dz. nr [...]). Organ I instancji zarzucał natomiast, że drogi te nie spełniają wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ponadto, nie są połączone z drogą powiatową. Powyższe stanowisko Burmistrza jest nieuprawnione.
Działka inwestycyjna, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. winna mieć dostęp do drogi publicznej, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle regulacji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który skład orzekający podziela, iż dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 833/10, LEX nr 992642).
Podkreśla się również, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., o sygn. IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444). Skoro ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie mogą tego wymagać organy administracji stosujące przepisy u.p.z.p. Zdaniem WSA, na etapie dotyczącym planowania a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania w określonym we wniosku terenie.
Spełnienie warunku dostępności w świetle przytoczonych przepisów nastąpi przede wszystkim wówczas gdy działki objęte wnioskiem bezpośrednio przylegają do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, tworząc w ten sposób potencjalną możliwość wykonania na te drogi zjazdu (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 1 marca 2023 r., II SA/Rz 1091/22, LEX nr 3518673).
Wobec niekwestionowanego faktu bezpośredniego dostępu do drogi publicznej Organ I instancji nie miał podstaw by stwierdzić, że wniosek nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Sąd podziela natomiast stanowisko Organów, że wnioskowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.
Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zarówno prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., jak również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu rodzaju i funkcji zabudowy, jaka istnieje w obszarze analizowanym oraz na wadliwym utrzymaniu w mocy przez Organ odwoławczy decyzji Organu I instancji, mimo błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W toku ponownego rozpoznania sprawy Organy związane będą przedstawionymi wytycznymi co do zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. na gruncie niniejszej sprawy.
Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego Skarżących (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).