Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., [...], Prezydent Miasta, po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R., obręb 224 [...] – [...], oznaczanej jako działka ewidencyjna nr 685/2, o pow. 0,1236 ha, objętej KW nr [...], stanowiącej współwłasność Z. K. i J. K. po ½ części, z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Przebudowa koryta rzeki [...] wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości B., T. i B. gm. T." zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy z dnia [...] października 2006 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na w/w działce dla Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, w ramach którego realizowane ma być zadanie inwestycyjne pn. "[...] - etap 1- odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km oraz obustronna odcinkowa budowa obwałowania rzeki km 0+000:8+620", między innym na terenie miasta R. Organ ustalił jednocześnie odszkodowanie w wysokości 83 233,00 zł, podlegające zapłacie stosownie do udziałów we współwłasności nieruchomości, na rzecz Z. K. w 1/2 części, tj. w kwocie: 41 616,50 zł, i na rzecz J. K. w 1/2 części, tj. w kwocie: 41 616,50 zł, i wskazał, że obowiązek ten zostanie zrealizowany przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu cywilnego.
Ponadto określono, że przejście prawa własności w/w nieruchomości na Skarb Państwa nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a decyzja stanowić będzie podstawę wpisu do Księgi Wieczystej.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 112, art. 113 ust. 1, 5 i 6, art. 115 ust. 1, 2 i 3, art. 119 i art. 123 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 4 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2, 3 i 8, art. 133 pkt 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, z późn.zm.; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późn.zm.).
Po rozpatrzeniu osobistego odwołania J. K. i Z. K. Wojewoda w R. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt1 k.p.a. w zw. z art. 9a ug.n., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda zreferował ustalenia organu I instancji. Podał, że pismem z dnia [...] października 2010 r., nr [...],Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, działający w imieniu Skarbu Państwa, wystąpił o wszczęcie niniejszego postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie 224 R. – B., oznaczonej jako działka nr 685/2 o pow. 0,1236 ha, objętej KW nr [...], stanowiącej współwłasność Z. K. i J. K. po 1/2 części, z uwagi na jej niezbędność do realizacji inwestycji celu publicznego pn. "[...] - etap I – odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km oraz obustronna odcinkowa budowa obwałowania rzeki km 0+000:8+620 na terenie miejscowości: R., gm. R., T., B., Gm. T., woj. [...]" z uwagi na niemożliwość nabycia tej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] wyznaczył w/w współwłaścicielom dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa, pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Po bezskutecznym upływie tego terminu zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], orzekł o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem w celu realizacji inwestycji celu publicznego.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli Z. K. i J. K. zarzucając naruszenie przepisów art. 114 ust. 1 oraz art. 115 ust. 1 u.g.n. przez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mimo nie przeprowadzenia negocjacji w celu zakupu nieruchomości w drodze umowy cywilno-prawnej, art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie kryteriów wyceny nieruchomości i jej zaniżenie, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Z treści art. 112 ust. 1 u.g.n. wynika, że wywłaszczona może zostać każda nieruchomość, która została w planie miejscowym przeznaczona na cele publiczne, albo dla której wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 112 ust. 3 u.g.n. wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie prawa własności, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
Wojewoda wyjaśnił, że przeznaczona do wywłaszczenia działka nr 685/2 o pow. 0,1236 ha, obręb 224 [...] – [...], powstała z podziału działki nr 685 o pow. 1,12 ha, w całości położona jest w liniach rozgraniczających teren inwestycji określonej na załączniku graficznym do decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] października 2006 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na przebudowie koryta rzeki [...] wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości B., T. i B. gm. T., a zatem nieruchomość ta została przeznaczona na cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 4 u.g.n. Zgodnie z nim celem publicznym jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Jako okoliczność niewątpliwą organ uznał wszczęcie postępowania na skutek bezskutecznego upływu wyznaczonego współwłaścicielom terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie bezskutecznie przedstawiał Z. K. i J. K. propozycje zamiany działki nr 685/2 na wolne działki należące do Skarbu Państwa. Czyniono to na spotkaniu w Urzędzie Miasta R. w dniu [...] sierpnia 2010 r. oraz pismem z dnia [...] października 2010 r. Ponadto pismami z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych przedstawił ofertę wykupu przedmiotowej działki, na którą skarżący odpowiedzieli negatywnie. Proponowany wkup działki nr 685/2 ani jej zamiana nie zostały przez skarżących przyjęte. Z tych względów za nietrafny Wojewoda uznał zarzut wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego bez przeprowadzenia negocjacji.
Działając na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n. pismem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta wyznaczył skarżącym dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, który upłynął bezskutecznie. Była to podstawa do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego obejmującego działkę nr 685/2 o pow. 0,1236 ha.
W kwestii odszkodowania Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 u.g.n. jego wysokość ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, którzy, w oparciu o przepis art. 154 ust. 1 u.g.n., dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (a w przypadku braku planu miejscowego na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wojewoda stwierdził, że odszkodowanie ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę i odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, z późn.zm.).
Do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, uwzględniając rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Dla potrzeb wyceny przeanalizowano rynek lokalny obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, w szczególności nieruchomościami przeznaczonymi pod rozbudowę i modernizację rowu RP-3 oraz przebudowę koryta rzeki [...]. Do obliczeń przyjęto 23 transakcje. Wysokość odszkodowania wyliczono na kwotę 83.233,00 zł. W ocenie organu operat szacunkowy uwzględnia wszystkie okoliczności istotne dla określenia wartości nieruchomości. Wojewoda stwierdził też, że strony skarżące nie podjęły próby udowodnienia, że wartość przedmiotowej nieruchomości może być odmienna przez przedłożenie operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego we własnym zakresie, ani innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego. Subiektywne przekonanie strony o niskiej wartości odszkodowania nie świadczą jednak o wadliwości operatu.
Ze stanowiskiem tym nie zgodzili się skarżący. Decyzji Wojewody w pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art.114 ust.1 u.g.n. przez nie przeprowadzenie rzeczywistych rokowań przez zaproponowanie skarżącym wielowariantowych możliwości zbycia lub zamiany działki podlegającej wywłaszczeniu oraz brak propozycji działki zamiennej. Organ ograniczył się jedynie do podania skarżącym do akceptacji jednowariantowych propozycji, które nie były przedmiotem negocjacji, a jedynie dyktatem ze strony Prezydenta Miasta.
Dalej zarzucono naruszenie art. 115 ust.1 u.g.n. w zw. z art.9a u.g.n. przez wszczęcie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego w zakresie nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr 625/2 w sytuacji, gdy nie przeprowadzono ze skarżącymi negocjacji, a tylko podyktowano im warunki do akceptacji, czego nie można utożsamiać z negocjacjami. Kolejny zarzut dotyczył przepisu art. 134 i art. 213 u.g.n. przez dokonanie wadliwej wyceny wywłaszczanej nieruchomości przez nieuwzględnienie w należyty sposób kryteriów wartościujących grunt i oparcie wyceny o operat szacunkowy nieuwzględniający w należyty sposób faktu, że grunt ten był w pełni uzbrojony w infrastrukturą techniczną.
Skarżący podkreślili, że działka ta posiada pełne techniczne uzbrojenie i jest położona w terenie, gdzie sąsiednie działki posiadają podobne uzbrojenie, a ponadto leży w pasie zabudowy budownictwa mieszkalnego i gospodarczego. Wartość nieruchomości wynikająca z operatu jest w ich ocenie o 50% niższa od przeciętnej wartości rzeczywistej. W zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano natomiast przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu skarżących, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z innego operatu szacunkowego w sytuacji, gdy opracowany operat w sposób rażący i oczywisty nie odpowiadał wartości nieruchomości z dnia wydawania decyzji. a został opracowany z pokrzywdzeniem wywłaszczanych.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargi są częściowo zasadne.
Na wstępie podnieść należy, że podstawą materialnopraną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 112, art. 113 ust. 1, 5 i 6, art. 115 ust. 1,2 i 3, art. 119, art. 123 ust. 1w zw. z art. 6 pkt 4, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 8, art. 133 pkt. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm./. Mając na uwadze powyższe uregulowania należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest przebudowa koryta rzeki [...]. Na podstawie akt sprawy należy również zgodzić się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że zarówno na proponowaną zamianę działki 685/2, jak również proponowany wykup tej działki skarżący nie wyrazili zgody, nie respektując dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy wyznaczonym na podstawie art. 115 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zasadnym więc i znajdującym podstawę w obowiązujących przepisach prawa było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a która to kwestia w zasadzie nie jest sporna między stronami. Sporną zaś kwestią w rozpoznawanej sprawie jest wysokość odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr 865/2 stanowiącą własność skarżących. Zasady obliczania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zawarte są w Rozdziale 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 130 ust. 2 cyt. ustawy ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia kwoty odszkodowania. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, nie mniej sporządzony przez niego operat nie wyręcza organu w wyliczeniu stosownego odszkodowania.
Skoro o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyduje organ, to uprawniony jest tym samym do oceny wiarygodności i wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy na podstawie art. 80 k.p.a. Orzekający w sprawie wywłaszczenia i określenia odszkodowania organ winien zatem ocenić wydaną opinię rzeczoznawcy majątkowego także w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm/ wydanym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 zamieszczonym w Dziale IV- Wycena nieruchomości ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis § 56 tegoż rozporządzenia wskazuje elementy, które operat szacunkowy winien zawierać oraz sposób wyceny nieruchomości. Tak więc operat szacunkowy winien określać przedmiot i zakres wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku oraz wskazanie metody i techniki oszacowania a także wynik wyceny wraz z uzasadnieniem.
W rozpoznawanej sprawie, wydany w sprawie operat szacunkowy określenia wartości rynkowej działki gruntowej nr 685/2 nie tylko nie zawiera wszystkich wskazanych wyżej elementów lecz również, w zakresie przeznaczenia nieruchomości zawiera istotne sprzeczności. W dziale IV operatu, rzeczoznawca opisuje działkę nr 685/2 jako położoną w obszarach o dwóch różnych przeznaczeniach: w terenie pod zalesienie i zadrzewienie oraz w terenach rolno-osadniczcych bez możliwości wznoszenia nowej zabudowy mieszkaniowej /s. 7/. Z kolei, we wnioskach końcowych rzeczoznawca stwierdza, że działka nr 685/2, której wycena dotyczy, wydzielona została z działki 685 przeznaczonej w części pod zalesienie, a w części środkowej stanowiła tereny rolne z możliwością zabudowy mieszkaniowej. Operat szacunkowy nie wyjaśnia rozbieżności oceny działki jak również, stwierdzając brak dojazdu do tej działki - nie bierze pod uwagę powodów takiego stanu rzeczy.
Wskazane wyżej rozbieżności zawarte w operacie szacunkowym winne zobligować orzekający w sprawie organ do oceny, na podstawie art. 80 k.p.a. jego wartości dowodowej. Brak jest bowiem przeciwwskazań, aby organ, rozpoznający sprawę na podstawie sprzecznego w swej treści dokumentu - operatu szacunkowego nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i zażądać od rzeczoznawcy wyjaśnień co do jego treści, ewentualnie uzupełnienia tego dokumentu. Wskazać również należy, że złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy winien spełniać nie tylko wymogi formalne określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. ale przede wszystkim musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości / tak wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., IIOSK 459/05, wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06/.
Wadliwość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego była podnoszona przez skarżących zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2011 r. rozprawy administracyjnej. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2001 r., do zarzutów tych nie odniósł się i wbrew zasadzie dwuinstancyjności określonej art. 15 k.p.a. obligującej ten organ do merytorycznego rozpoznania sprawy, orzekł jedynie o zgodności decyzji organu I instancji z obowiązującymi przepisami prawa.
W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu zaskarżone decyzje zarówno organu I jak i II instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a dodatkowo wskazując, że z uwagi na pomijanie zarzutu skarżących odnośnie uzbrojenia tej działki - również art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.