Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 48/22

Uzasadnienie

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPWIS", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "organ I instancji") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 z późn. zm.), § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.).

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 14 lutego 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorstwo Restauracja [...], ul. [...] w [...], wymagań ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Podczas kontroli stwierdzono, że lokal pozostaje otwarty dla konsumentów, w sali konsumpcyjnej znajdowali się klienci spożywający posiłki przy stolikach. W trakcie działań kontrolnych zajętych było 16 miejsc siedzących na 60 miejsc konsumpcyjnych, osoby siedziały z zachowaniem dystansu, zajęty był co drugi stolik, dla konsumentów wchodzących do restauracji zapewniono środek do dezynfekcji rąk.

Na podstawie powyższych ustaleń PPIS decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] nałożył na A.Ł. (dalej: "skarżąca") administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił ww. decyzję PPIS z uwagi na błędne zastosowanie podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] powtórnie wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł. Decyzja ta na skutek wniesionego od niej odwołania została w całości utrzymana w mocy przez organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją.

Uzasadniając powyższe organy zgodnie stwierdziły, że w przedstawionych okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez skarżącą § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2061; dalej zwana: "ustawą"). Zgodnie z § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia, do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu.

Organy podały, że bezsprzecznie w dniu 14 lutego 2021 r. w ww. restauracji prowadzona była działalność gastronomiczna polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. W ocenie organów, kara w wysokości 10 000 zł i jednocześnie najniższa przewidziana ustawą, jest adekwatna do stopnia dokonanych naruszeń.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących oceny konstytucyjności przepisów na podstawie, których wydano skarżoną decyzję podał, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą, więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te związane są treścią wydanego rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:

1. 1. § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji PPIS, podczas gdy ww. rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania, tj. wymogu wydania aktu na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego,
2. 2. art. 22 i art. 31 Konstytucji RP w zw. z §10 ust. 9 ww. rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną, podczas gdy w związku z brakiem spełnienia się konstytucyjnego warunku wydania rozporządzenia, narusza to szereg podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolność działalność gospodarczą, której ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy,
3. 3. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że: decyzja ta została wydana z błędną podstawą prawną; wszczęcie postępowania i wydanie decyzji miało miejsce w sytuacji, gdy przepisy stanowiące podstawę prawną jej wydania naruszają konstytucyjne wolności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i nie został spełniony konstytucyjny warunek ich wydania znajdujący swoją podstawę w upoważnieniu ustawowym; całkowicie pominięto sytuację finansową strony, jej wyjaśnienia i przedłożone dokumenty dotyczące sytuacji finansowej i kosztów związanych z funkcjonowaniem restauracji oraz powody, dla których w stwierdzonym podczas kontroli zakresie, prowadziła działalność; wadliwie przyjęto, że skarżąca nie złożyła wyjaśnień bądź nie przedłożyła dokumentów związanych z działalnością firmy,
4. 4. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zarówno na etapie postępowania I i II Instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, wstrzymanie wykonania tych decyzji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów powołanych w treści skargi.

W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie wymierzenia, A.Ł. prowadzącej działalność gospodarczą od nazwą [...], kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

Podstawą wymierzonej kary stanowiło naruszenie §10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.2316).

Zgodnie z tym przepisem do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętych w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc".

Tymczasem w toku przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2021 r. kontroli stwierdzono, że w lokalu prowadzonym przez skarżącą były podawane posiłki gościom siedzących przy stołach, bez zachowania opisanych w wyżej powołanym przepisie warunków.

Skarżąca nie zgadza się z decyzją. Podnosi, że została ona wydana na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu, w związku z czym uważa, że zarówno przeprowadzone postępowania, jak i nałożona kara pozbawione są podstawy prawnej.

Skarga okazała się zasadna w większości z przyczyn w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że aby móc mówić o czynie inkryminowanym, w obrocie prawnym musi istnieć niebudzący wątpliwości, obowiązujący w dacie popełnienia czynu przepis prawa określający desygnaty zakazanego zachowania. W sytuacji gdy wprowadzony do sytemu prawa przepis okazał się wadliwy, czy to w związku ze sprzecznością jego treści z normami prawnymi, czy też z powodu naruszenia norm stanowienia prawa, prowadzenie postępowania w oparciu o ten przepis staje się bezprzedmiotowe.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374; dalej: "ustawa") w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Na podstawie art. 46a ustawy: w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1. 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2. 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
3. - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl z kolei art. 46b w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1. 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
2. 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3. 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4. 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

1. 5) obowiązek poddania się kwarantannie;
2. 6) miejsce kwarantanny;
3. 7) (uchylony);
4. 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
5. 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
6. 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
7. 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
8. 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
9. 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 10 ust. 9 tego rozporządzenia: do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zachowania niezgodne z powyższymi obowiązkami zostały spenalizowane. I tak na podstawie art. 48a ustawy: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 3 ustawy).

W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Choć sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle jednak brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Kwestie tą w sposób szczegółowy omówił NSA w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21.

Za wyrokiem powtórzyć należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Jednoznacznie stwierdził jednak, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18), w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

NSA nie kwestionuje możliwości ustanowienia w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, możliwości ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaju przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Zwrócił jednak uwagę, że to nie ten przepis upoważniający wymienionej ustawy, stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu - rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii), lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

To na tle tych regulacji, jak również przytoczonej argumentacji powstaje pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie przewidzianej w powołanych przepisach.

W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art.

7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom;

1. 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie;
2. 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Stwierdzić bowiem należy, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.

Końcowo Sąd jedynie zaznacza, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Nie wszystkie rozwiązania prawne, które zostały wprowadzone odpowiadały standardom konstytucyjnym. I choć Sąd zdaje sobie sprawę z konieczności bezzwłocznego podejmowania decyzji w ciągle niepewnej sytuacji faktycznej, która w dużej mierze przyczyniła się do uchybień legislacyjnych, to jednak nie może pozostać głuchy na konieczność poszanowania gwarantowanych konstytucyjnie wolności.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach należnych stronie skarżącej, która wygrała sprawę orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.