Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), określanej następnie "u.g.n.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.
We wniosku z dnia 9 czerwca 2015 r. Z. I. oraz S. I. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr 2173 i nr 2177/3, położone w R. obręb [...], stanowiące własność Gminy Miasto [...]. W uzasadnieniu wskazali, że w okresie 7 lat od daty nabycia przedmiotowych działek nie wykorzystano ich na cel publiczny.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia niniejszej sprawy, wyznaczając równocześnie Starostę [...].
Wskazaną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta [...] umorzył postepowanie w sprawie zwrotu wymienionej wyżej nieruchomości.
Od decyzji tej Z. I. i S. I. złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie art. 16 w zw. z art. 156 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej numerem 2173 i nr 2177/3 stanowi przeszkodę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w sytuacji, gdy decyzja umarzająca postępowanie nie rodzi stanu powagi rzeczy osądzonej. Odwołanie zarzuca także naruszenie art. 16 w zw. z art. 156 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wskazana decyzja korzysta z powagi rzeczy osądzonej pomimo zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Odwołujący się wskazali, że w doktrynie prawa administracyjnego dopuszcza się wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Podnieśli, że podstawą decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. było stwierdzenie, że wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o zwrot w trybie art. 136 u.g.n., jako że podane we wniosku działki nie zostały wywłaszczone, jak też nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 216 u.g.n. Nie zostało jednak obecnie uwzględnione, że z dniem 22 września 2004 r. możliwe stało się wnioskowanie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 i art. 137 u.g.n. również wtedy, gdy własność nieruchomości przeszła na Skarb Państwa na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Wojewoda [...] nie uwzględnił powyższego środka zaskarżenia i decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] zatwierdził podział nieruchomości, w wyniku którego powstały m. in. działki nr 140/4 i nr 140/5. Wydzielone one zostały pod budowę ulicy i przeszły na rzecz Skarbu Państwa. We wniosku z dnia 27 grudnia 2005 r. S. I. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot działek nr 140/4 oraz nr 140/5 położonych w R. obr. [...]. Do prowadzenia tej sprawy wyznaczony został Starosta [...], po uprzednim wyłączeniu Prezydenta Miasta [...] postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. W oparciu o sporządzoną przez geodetę dokumentacje ustalono, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów oraz podziału nieruchomości, działka nr 140/4 o pow. 0,0790 ha obr. 204 zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 2173 o pow. 0,0794 ha obr. 219, zaś działka nr 140/5 o pow. 0,1802 ha obr. 204 zmieniła oznaczenie na działkę nr 2177/3 o pow. 0,1805 ha obr. [...].
Skarb Państwa stał się właścicielem tych działek z dniem 1 września 1988 r., natomiast na podstawie decyzji Wojewody [..] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] działki te stały się własnością Gminy Miasta [...], zaś prawo to ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr 2173 i nr 2177/3. Postępowanie odwoławcze w stosunku do tej decyzji zostało umorzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] z uwagi na to, że odwołanie zostało wniesione po upływie trzyletniego okresu od daty zawieszenia postępowania, a w tym okresie żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie postępowania. Wojewoda podkreślił, że decyzja umarzająca postępowanie nie jest rozstrzygnięciem dotyczącym bezpośrednio meritum sprawy. Dochodzi do niego wyłącznie z określonych przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania.
Decyzja wydawana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. kończy więc bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, nie rozstrzygając o braku przedmiotu sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nie ma materialnoprawnych podstaw do wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 2173 oraz nr 2177/3. Słusznie zatem, w ocenie Wojewody [...], stwierdzone zostało przez organ I instancji, że sprawa objęta niniejszym postępowaniem została już prawomocnie rozstrzygnięta, a zatem, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej.
Z. I. i S. I. zaskarżyli powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. z powodu naruszeń wskazanych w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi powiela argumenty wskazanego odwołania.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Legalność aktów prawnych stanowi kryterium, w oparciu o które Sąd dokonuje analizy tychże aktów, które na skutek skargi uprawnionego podmiotu poddane zostały jego kontroli. Powyższe wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2016 r. poz. 166). Kontrola ta - z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - obejmuje decyzje administracyjne. Przy rozstrzyganiu sprawy sąd ma obowiązek uwzględnić jej granice, a nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, o czym stanowi z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji uwarunkowane jest stwierdzeniem przez sąd zaistnienia tylko i wyłącznie uchybień określonych ustawą. Mianowicie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podstawą eliminacji decyzji z obrotu prawnego jest naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając niniejszą sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że doszło w niej do naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co obligowało do uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ale także – z mocy treści art. 135 P.p.s.a. - innego rozstrzygnięcia, które zapadło w granicach tej sprawy tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. To właśnie ten ostatni akt dotknięty jest wadliwością, której skutkiem musiała być także eliminacja z obrotu prawnego następnie podjętych w sprawie decyzji, a stanowiących jego konsekwencję.
Decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] odmówiono S. I. zwrotu nieruchomości stanowiącej działki nr 2177/3 i nr 2173, położonej w R., obr. [...], a będącej własnością Gminy Miasto [...]. S. I. złożył odwołanie od tego rozstrzygnięcia. W jego treści zarzucił organowi I instancji naruszenie m. in. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie jako zagadnienia wstępnego kwestii nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [....] z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...], która zatwierdzała podział nieruchomości skutkujący powstaniem m. in. działek nr 140/4 i nr 140/5 (obecnie nr 2173 i nr 2177/3) i brak – z uwagi na powyższe – zawieszenia postępowania w sprawie. Mając ten zarzut na względzie strona wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji podziałowej.
Następnie, w treści uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego składający go podniósł, że organ I instancji winien był stwierdzić z urzędu, że przedmiotowa decyzja podziałowa w sposób rażący narusza prawo i uznać, że w sprawie o zwrot nieruchomości wystąpiło zagadnienie wstępne.
Uwzględniwszy powyższe Wojewoda [...] – postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] - w oparciu o art. 98 § 1 K.p.a. – wskazując wyraźnie, że działa na wniosek S. I., zawiesił postępowanie odwoławcze. Następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Wojewoda, powołując się z kolei na treść art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że z dniem 2 grudnia 2009 r. upłynął okres trzech lat od chwili zawieszenia postępowania, w czasie którego strona nie wystąpiła o jego podjęcie. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., złożone odwołanie należy uznać za wycofane.
Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a wyrażoną w art. 12 K.p.a. jest zasada szybkości tego postepowania. Przepis ten stanowi bowiem, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reguła ta sprzyja urzeczywistnieniu innej zasady procedury administracyjnej, a to praworządności (art. 6 K.p.a.). Wyjątkiem od zasady szybkości postępowania jest jego zawieszenie. Jest ono okresem przerwy w toczącym się postępowaniu, charakteryzującej się zaniechaniem podejmowania czynności prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu więc na swój charakter, a zatem wobec odsuwania w czasie załatwienia sprawy, przesłanki przedmiotowej instytucji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na wywoływane skutki winna być więc stosowana z dużą ostrożnością.
Zawieszając w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze zainicjowane środkiem zaskarżenia wniesionym przez S. I. w stosunku do wspomnianej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda [...] powołał się na wniosek tej strony i brzmienie art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Motywując swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że wniosek o zawieszenie postępowania pochodzi od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, wnioskowi temu nie sprzeciwia się strona – Gmina Miasto [...] i brak jest zagrożenia dla interesu społecznego.
Ponadto, organ stwierdził, że orzeczenie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Organ pouczył jednocześnie o treści art. 98 § 2 K.p.a., wedle którego, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
W ocenie Sądu, zastosowana w sprawie podstawa zawieszenia postępowania jest niewłaściwa. Wynika to zresztą już wprost z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia postanowienia Wojewody z dnia [...] listopada 2006 r., w którym organ ten stwierdził, że orzeczenie dotyczące sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu nieruchomości. Wskazuje na to zresztą także żądanie zawieszenia zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Strona podkreśliła w nim bowiem wyraźnie, że jej celem jest zawieszenie postępowania ze względu na kwestię prejudycjalną.
W sytuacji więc, kiedy strona postępowania odwoławczego, na żądanie której zostało ono wszczęte w sposób jasny wskazała, że zmierza do jego zawieszenia celem wyjaśnienia w pierwszej kolejności kwestii ewentualnej nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r., na mocy której dokonano podziału, w wyniku którego wyodrębniono działki nr 140/4 i nr 140/5 (obecnie nr 2173 i 2177/3) i z chwilą prawomocności której to decyzji wydzielone, a wymienione wyżej działki przeszły na własność Skarbu Państwa, zaś Wojewoda potwierdził znaczenie tej okoliczności, uznając ją za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to właśnie ten ostatni przepis stanowił de facto podstawę prawną jego działania. Stało się tak pomimo tego, że podstawa prawna postanowienia Wojewody z dnia [...] listopada 2006 r. nie powołuje tego ostatniego przepisu, a wskazuje – jak już wyżej podano – art. 98 § 1 K.p.a.
Skoro więc rzeczywistą przyczyną, dla której zawieszono postępowanie odwoławcze w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. było wyjaśnienie zaistniałej kwestii prejudycjalnej (dotyczącej ważności decyzji, na podstawie której działki, których dotyczy niniejsza sprawa przeszły na własność Skarbu Państwa), to tym samym jako pozbawioną podstaw prawnych należy uznać decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., która umarzała postępowanie odwoławcze w związku z upływem trzyletniego terminu wskazanego w art. 98 § 2 K.p.a. Ta ostatnia regulacja jest bowiem nierozerwalnie związana z treścią art. 98 § 1 K.p.a. i nie może być stosowana w sytuacji, gdy podstawą zawieszenia postepowania nie był właśnie ten przepis.
Nie można zatem było wydać rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie zawieszono w rzeczywistości (tj. pomimo błędnie podanej podstawy) w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Termin z art. 98 § 2 K.p.a. nie rozpoczął więc swojego biegu.
Stwierdzenie powyższego implikuje z kolei uchylenie wydanych następnie w sprawie niniejszej rozstrzygnięć tj. decyzji Starosty [...] z dnia [....] września 2015 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Skoro bowiem sprawa wraca do etapu zawieszenia postępowania odwoławczego dotyczącego zwrotu nieruchomości stanowiącej działki nr 2177/3 i nr 2173 w R. tzn., że postępowanie w przedmiocie takiego zwrotu jest w toku. Tym samym nie jest dopuszczalne, by toczyło się inne postępowanie, mające ten sam przedmiot. Następstwem powyższego musi być więc jego umorzenie z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., który nie dopuszcza prowadzenia postępowania dotyczącego sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie jest więc możliwe, by równolegle w toku były dwa tożsame postępowania tj. dotyczące tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu, aby nie doszło do sytuacji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Mając to wszystko na względzie uchylono zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji oraz wcześniej zapadłą w sprawie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania (art. 98 § 2, art. 138 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W ponownym postępowaniu Wojewoda dokona ustaleń, czy ustały przesłanki zawieszenia zainicjowanego przed nim na skutek odwołania S. I. postępowania i podejmie dalsze konieczne czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Niezbędne będzie także umorzenie postępowania zainicjowanego nowym wnioskiem o zwrot nieruchomości, których dotyczy sprawa tj. z dnia 9 czerwca 2015 r. z uwagi na brzmienie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu od skargi (200 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżących (240 zł).