Uzasadnienie
Przedmiotem skargi PP jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [.] z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy:
Podaniem z dnia 21 lutego 2014 r. RK zwrócił się do Prezydenta Miasta [.] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie muru oporowego o wysokości 2,5 m i długości 50 m na działce nr ewid. 2107 położonej w [.] przy ul. [.] 1.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] ustalił dla wnioskodawcy warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. - publikator na dzień wydania zaskarżonej decyzji) zwana dalej ustawą.
W odwołaniu od tej decyzji działający przez pełnomocnika TK PP zarzucił, że wydano ją bez poszanowania interesów osób trzecich w zakresie zagospodarowania terenów sąsiednich oraz pogorszenie stosunków wodnych w otoczeniu terenu inwestycji na skutek podniesienia poziomu terenu działki nr 2107 o niemal 2 m względem stanu istniejącego przed realizacją inwestycji. Ponadto decyzja ta ma służyć zalegalizowaniu wykonanego już muru oporowego bez pozwolenia na budowę. Planowana lokalizacja na mapie odbiega zaś od tej na gruncie.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a poczynione w sprawie ustalenia dawały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarzuty odwołania nie mogły zaś odnieść zamierzonego skutku, ponieważ nawet w przypadku uprzedniego nielegalnego zrealizowania inwestycji przepisy nie wykluczają możliwości wydania decyzji ustalającej warunku zabudowy dla takiej inwestycji. Decyzja taka nie rodzi praw do terenu, nie świadczy również o tym, że inwestycja zostanie w rzeczywistości zrealizowana.
Z decyzją Kolegium nie zgodził się PP, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił, że wydano ją z naruszeniem:
- 1) art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 53 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełniał wymagania określone w tych przepisach oraz uznanie, że istniały przesłanki do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji,
- 2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego, jako że z uzasadnień decyzji nie wynika, jaką konkretnie inwestycję zamierza zrealizować inwestor i o jakich parametrach, w którym miejscu działki,
- 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów.
W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Kolegium zwróciło uwagę, że wniosek inwestora był kompletny – po jego uzupełnieniu na wezwanie organu I instancji, a konkretne parametry planowanej inwestycji nie są elementem obligatoryjnym tak wniosku jak i decyzji. Konkretyzacja takich parametrów będzie bowiem następowała na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Specyficzny charakter planowanej przez inwestora inwestycji nie pozwalał na analizę wszystkich wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w aspekcie wyżej przedstawionych przepisów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Poddawszy analizie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd podziela poglądy zawarte we wstępnej części tego uzasadnienia dotyczące a odnoszące się do art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 61 ustawy, a także tezę przytoczonego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 545/2010 (dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tezy tego wyroku wynika, że decyzja o warunkach zabudowy stanowią szczególną informację o tym jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. W tezie tej WSA w Gliwicach zakreślił też cele i uwarunkowania wynikające z art. 61 ustawy.
Zestawiając treść art. 61 ust 1, z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy poglądem, który jest również niesporny tak w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji, które są planowane do realizacji. W wykonaniu delegacji zawartej w ust. 7 art. 61 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).
Zatem regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Odstępstwa od tej reguły muszą wynikać z przepisów prawa. Ta zasada pozostaje w ścisłym związku z regułą wynikającą z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b., która reguluje kolejny etap procesu inwestycyjnego. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego w wersji do 15 sierpnia 2015 r.). Brak takiego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do wniosku, że po rozpoczęciu zamierzenia inwestycyjnego inwestor w sposób dowolny może wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków nie może prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji zwłaszcza z procedurą legalizacyjną - art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12 dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku tylko na potrzeby toczącego się już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego decyduje, czy w konkretnej sprawie istnieją warunki legalizacji inwestycji i w tym celu dla terenu, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązuje inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że brak jest podstaw do skutecznego, samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej.
Wyżej przedstawione stanowisko Sądu powoduje, że SKO błędnie przyjęło, że okoliczność czy wnioskowana inwestycja budowlana w postaci "budowy muru oporowego" została już zrealizowana nie ma wpływu na wynik postępowania. Taki pogląd na podstawie obowiązującego stanu prawnego nie zasługuje na aprobatę i stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro skarżąca podnosiła, że inwestor zrealizował już inwestycję, dla której wystąpił o warunki zabudowy, to SKO zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy istotnie przedmiotowy mur oporowy został już zrealizowany. Następnie zażądać od wnioskodawcy postanowienia, którym organ nadzoru budowlanego, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, nałożył na inwestora samowolnie realizującego inwestycję budowlaną przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Takich działań nie podjęło SKO, co było konsekwencją błędnego odczytania istoty decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zrealizowanej na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania bez wymaganego prawem zezwolenia lub zgłoszenia może nastąpić tylko w ramach toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego.
Powyższe dowodzi, że wydając decyzje organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji.
Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora i organ związany jest treścią tego wniosku, a jeżeli taki wniosek nie spełnia wymagań określonych w art. 52 w zw. z art. 64 ustawy, to mając na względzie treść art. 64 § 2 k.p.a. organ wzywa do jego uzupełnienia. Ponadto treść wniosku zakreśla granice przedmiotowe prowadzonego postępowania i determinuje warunki dla realizacji planowanej inwestycji zawarte w decyzji. Skoro we wniosku należy podać parametry planowanej inwestycji, to muszą one być uwzględnione również w sentencji decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ta wiąże organ architektoniczno - budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę, albo przyjęcia zgłoszenia. Kwestie te są szczegółowo uregulowane w wyżej cytowanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro we wniosku zawarto informację, że długość muru to 50 m, a wysokość to 2,5m, to te parametry winna uwzględniać decyzja o warunkach zabudowy, gdyż stanowią swoistego rodzaju identyfikator właściwy dla planowanej inwestycji. Tak sie nie zadziało w kontrolowanej sprawie, czego dowodzi sentencja i uzasadnienie decyzji organu I instancji.
Z naprowadzonych wyżej przyczyn Sąd uwzględnił skargę i an zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił decyzje obydwu instancji.
Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania wynikające z treści uzasadnienia. W zależności od poczynionych ustaleń należy wydać decyzję uwzględniającą ustalony stan faktyczny, który warunkuje zastosowanie właściwych przepisów tak procesowych jak i materialnych.