Uzasadnienie
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E.W. i B.W. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 4 marca 2022 r. nr OA.7721.18.2.2022 w przedmiocie doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości S., gm. [...].
Podczas kontroli przeprowadzonej w [...] listopada 2019 r., organ I instancji ustalił, że działka nr [...] położona w miejscowości S. gm. [...] zabudowana jest m.in. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wymiarach zewnętrznych 10,77 m x 6,80 m i wysokości do kalenicy wynoszącej 4,80 m. Jest to obiekt murowany, obity sidingiem, wolno stojący, parterowy ze strychem nieużytkowym, niepodpiwniczony, z dachem dwuspadowym (spadki połaci dachowych w kierunkach północnym i południowym) o konstrukcji drewnianej kryty blachą trapezową. Obiekt wyposażony jest w instalacje: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną i gazową. Od strony południowej przedmiotowego obiektu istnieje zadaszenie, którego konstrukcję stanowi pięć słupów stalowych o profilu kwadratowym i boku 0,06 m oddalonych od lica ściany zewnętrznej o 1,48 m. Ww. zadaszenie od strony wschodniej i zachodniej posiada ściany z tworzywa sztucznego.
Dach przedmiotowego zadaszenia kryty jest blachą trapezową ze spadkiem w kierunku południowym i stanowi przedłużenie dachu głównej bryły budynku mieszkalnego. Elewacja południowa ww. budynku mieszkalnego stanowi elewację frontową i jednocześnie wejściową. Organ I instancji dokonując oględzin w terenie ustalił, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 2,05 m - 2,13 m od granicy wschodniej (tj. pomiędzy działką nr [...] i [...]) i w odległości 6,76 m od istniejącego ogrodzenia z siatki stalowej, znajdującego się po stronie zachodniej działki nr [...] w S. W ścianie wschodniej ww. obiektu budowlanego istnieją trzy otwory okienne (jedno na strychu i dwa na parterze).
Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Organ I instancji stwierdził na podstawie operatu nr [...] - szkic nr [...] z 1974 r., że w 1974 r. w miejscu obecnie istniejącego budynku mieszkalnego istniał budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 10,00 m x 7,06 m z najprawdopodobniej ustępem suchym o wymiarach zewnętrznych 2,22 m x 1,50 m, znajdującym się po jego południowej stronie. Natomiast z operatu nr [...] - szkic nr [...] z 1991 r. wynika, że w miejscu obecnie istniejącego budynku mieszkalnego istniał opisany wyżej budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 10,05 m x 7,10 z najprawdopodobniej płytą do składowania obornika o wymiarach zewnętrznych 8,00 m x 1,35 m po jego stronie północnej (ustęp suchy został rozebrany).
Z kolei na podstawie operatu nr [...] - szkic nr [...], organ I instancji ustalił, że obecnie istniejący budynek mieszkalny został zainwentaryzowany dopiero w 2013 r. Zatem przedmiotowy budynek mieszkalny nie istniał w latach 30-tych XX wieku, natomiast w latach 1973-1991 na działce nr [...] istniały w miejscu obecnego budynku mieszkalnego zabudowania gospodarcze, które zostały przez B.W. i I.M. precyzyjnie opisane. Na podstawie wydruku archiwalnego fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego z [...] kwietnia 1997 r. uzyskanego z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ustalił, że [...] kwietnia 1997 r. przedmiotowy budynek mieszkalny już istniał, a po jego stronie zachodniej istniała część rozebranego budynku gospodarczego (stodoły).
PINB ustalił ponadto, że w zasobach archiwalnych Gminy [...] nie zalegają żadne dokumenty odnośnie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz że w chwili obecnej na terenie działki nr [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą z 21 lipca 1993 r. nr [...] działka znajdowała się w obszarze mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz mieszkalnictwa rolniczego (zagrodowego).
PINB po dokonaniu ustaleń przyjął, że około 1993 r. ówcześni właściciele działki nr [...] w S. G. i W.D. wykonali roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego i budowie budynku mieszkalnego. Następnie około 2014 r. obecny właściciel A.D. przeprowadził roboty budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia przed wejściem do przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu przyjętego stanowiska organ I instancji podał, że dał wiarę oświadczeniom składanym w trakcie rozprawy przez B.W., I.M. i E.W. PINB nie znalazł natomiast poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym dla wyjaśnień składanych w trakcie kontroli przez A.D., że przedmiotowy budynek mieszkalny istniał od lat 30 - tych XX wieku, oraz w trakcie rozprawy przez żonę A.D., iż budynek pierwotnie pełnił funkcję gospodarczą, a w celu przystosowania go do celów mieszkalnych dokonano jedynie drobnych prac remontowych i bieżącej konserwacji.
Nie zostały też uwzględnione przez organ I instancji wyjaśnienia z oświadczenia Z.S., że od momentu zakupu przez W.D. nic nie zostało zmodernizowane. Organ I instancji wykluczył też zeznania G.D. o przystosowaniu istniejącego budynku gospodarczego do celów mieszkalnych, podając, że przeczą temu wymiary zewnętrzne obecnego budynku mieszkalnego oraz jego konstrukcja (murowana) w odniesieniu do wymiarów zewnętrznych dwukrotnie mierzonego przez geodetów budynku gospodarczego. Ww. budynek gospodarczy posiadał szerokość 7,10 m, a obecny budynek mieszkalny na tym samym kierunku północ-południe posiada ścianę, której długość wynosi 10,77 m. Ponadto posiadał długość 10,05 m, a obecny budynek mieszkalny na tym samym kierunku wschód-zachód posiada ścianę, której długość wynosi 6,80 m. Reasumując organ I instancji przyjął, że Państwo D. po rozbiórce części zabudowań gospodarczych przeprowadzili roboty budowlane, polegające na budowie nowego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego.
Usytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działki narusza przepisy techniczno - budowlane. Natomiast po zamurowaniu materiałem ściennym niepalnym trzech otworów okiennych, usytuowanych w ścianie wschodniej budynku, przedmiotowy obiekt zostanie doprowadzony do zgodności z § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Rozstrzygając przedmiotową sprawę PINB decyzją z 14 grudnia 2021 r. nr PINB.12.5.2020, wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm., dalej "Prawo budowlane z 1974 r."), nakazał A.D., jako właścicielowi nieruchomości, doprowadzenie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości S. gm. [...], do stanu zgodnego z przepisami, poprzez zamurowanie materiałem ściennym niepalnym trzech otworów okiennych, usytuowanych w ścianie wschodniej ww. budynku mieszkalnego.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł A.D. reprezentowany przez radcę prawnego zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), polegające na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a przejawiające się w zaistnieniu rozbieżności treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z ujawnionymi w aktach sprawy danymi zawartymi na mapach ewidencyjnych, dotyczącymi położenia i wymiarów budynku w różnych datach
- - naruszenie art. 77 §1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż budynek będący przedmiotem postępowania posiadał pierwotnie konstrukcję drewnianą, podczas gdy u podstaw powyższego twierdzenia legły tylko i wyłącznie wyjaśnienia przeciwnika procesowego odwołującego się, tj. B.W. i I.M.,
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się przede wszystkim w odmówieniu wiarygodności i wartości dowodowej zeznaniom A.D., żony A.D. i Z.S., oraz niewłaściwą interpretację wyjaśnień złożonych przez Z.S., a uznaniu za w pełni wiarygodne i zgodne z prawdą oświadczenia składane przez B.W., I.M. i E.M.
W treści uzasadnienia odwołujący podał jako nieprawdziwe ustalenie organu I instancji, że W. i G.D. wykonali roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego i budowie budynku mieszkalnego, zaznaczając że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika skąd organ posiadał wiedzę na ten temat. Skarżący zarzucił też, że mapy ewidencyjne zebrane w toku wskazują wyraźnie, iż zarówno na szkicu polowym z 1973 r., mapie ewidencyjnej ze stanem na dzień 16 września 2009 r., jak i mapie zasadniczej ze stanem na dzień 21 stycznia 2014 r. budynek będący przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostaje w takim samym położeniu.
Zaskarżoną decyzją PWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. uchylił decyzję PINB z 14 grudnia 2021 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która została ogłoszona w dniu 18 marca 2020 r., wprowadziła art. 1 zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.). Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020r. Art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 1 września 2020 r., do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zastosowanie mają przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB co do przyjętej daty budowy i uznania za wiarygodne zeznań I.M. i E.W. oraz B.W., która podała że około 1993 r. rozebrano zabudowania gospodarcze i w tym samym roku rozpoczęto budowę nowego obiektu tj. obecnie istniejącego. Jak słusznie podał organ I instancji rozstrzygające znaczenie dla przyjętego stanowiska miały materiały udostępnione przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie. Organ po analizie operatów z 1974 i 1991 r. prawidłowo uznał że Państwo D. po rozbiórce części zabudowań gospodarczych przeprowadzili roboty budowlane, polegające na budowie nowego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego. Zgodnie z brzemieniem art. 103 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego zakończonej przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ustalonym okresie budowy tj. w 1993 r. na budowę przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. nr 8 poz. 48). Budynek mieszkalny na działce nr [...] został wykonany bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Według Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. Sygn. akt II OSP 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Należy również uwzględnić stanowisko zawarte w Uchwale, ze legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.
Z materiału dowodowego wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia 21 lipca 1993 roku, działka nr [...] znajdowała się w obszarze mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz mieszkalnictwa rolniczego (zagrodowego). W chwili obecnej na terenie ww. działki brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc powyższe pod uwagę brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Z akt sprawy wynika, że nie występują również okoliczności skutkujące obowiązkiem orzeczenia rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Budynek zgodnie z przedłożoną opinią techniczną z [...] listopada 2021 r. sporządzoną przez W.S., znajduje się w bardzo dobrym stanie technicznym i estetycznym i nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt.
Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki, w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Pozostałe przepisy w/w rozporządzenia tj. § 12 ust. 2, 3 i 4, dopuszczają możliwość innego usytuowania obiektów, jednak nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Murowany budynek samowolnie wybudowany w 1993 r. na działce nr [...] został wykonany niezgodnie z ww. przepisami, gdyż w ścianie budynku usytuowanej w odległości 2,05 m - 2,13 m od granicy wschodniej (tj. pomiędzy działką nr ew. [...] i [...]) istnieją trzy otwory okienne.
Jednak wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w postaci spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia nie można wywodzić i opierać się na samym usytuowaniu obiektu z naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych, dotyczących wymaganych odległości. Niewystarczającym jest zwykłe pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, będące wynikiem np. nie zachowania przepisów techniczno - budowlanych, a koniecznym jest zaistnienie pogorszenia warunków w stopniu niedopuszczalnym. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym prezentowany jest pogląd, że zaistnienie przesłanki uprawniającej do wydania nakazu rozbiórki obiektu wymienionej w pkt. 2 tj. niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wiąże się z faktycznym stworzeniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.
Powinnością organu w takim przypadku jest jednoznaczne wykazanie na czym polega zaistnienie takich okoliczności i na czym organ opiera swoje stanowisko. Brak jest więc podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Art. 40 ww. ustawy przewiduje w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydanie przez właściwy organ właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej dokonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem determinującym doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem są przepisy zawarte w ww. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zastosowanie tych przepisów do budynku istniejącego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia ograniczone jest zapisami § 2 ust. 1 w związku z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, który stanowi że do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi (budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii zagrożenia ludzi ZLN), stosuje się przepisy rozporządzenia jedynie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów i oświetlenia awaryjnego.
Oznacza to, że zastosowanie w/w przepisów rozporządzenia możliwe jest w przypadku stwierdzenia niezgodności realizacji przedmiotowego budynku z przepisami rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W przedmiotowej sprawie działka sąsiednia nr [...] jest działką niezabudowaną dlatego też do oceny popełnionej samowoli budowlanej nie mają zastosowania przepisy dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe wynikające z § 271 ust. 1 w/w rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku samo stwierdzenie naruszenia przepisów odległościowych od granicy działki nie stanowi podstawy do wydania nakazu z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w nieodpowiedniej odległości od granicy z działką sąsiednią nr [...], może być jedynie związane z ograniczeniem swobody przyszłej zabudowy działki [...]. Roszczeń z tego tytułu można dochodzić na drodze cywilno - prawnej.
W świetle przytoczonych uwarunkowań wykluczone są podstawy przymusowej rozbiórki i nie zachodzi potrzeba nakazywania zmian i przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W zaistniałej sytuacji, wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a postępowanie organu I instancji umorzyć w całości. Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.W. i E.W. zaskarżyli opisaną na wstępie decyzję w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie:
- 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania w całości w sytuacji, gdy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r. (w niniejszym przypadku rokiem rozebrania zabudowań gospodarczych i rozpoczęcia nowej budowy był rok 1993 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, zaś w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na budowę przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że budynek nie wymaga wykonania w nim zmian i przeróbek w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, a także poprzez niezasadne stwierdzenie jakoby w sprawie samo stwierdzenie naruszenia przepisów odległościowych od granicy działki nie stanowiło podstawy do wydania nakazu z art. 40 tej ustawy podczas gdy jest to związane np. ograniczeniem swobody przyszłej zabudowy działki nr [...], a nadto kwestia odległości budowy od granicy posiada bez wątpienia charakter przepisów techniczno-budowlanych i nie istnieje przepisy wyłączający zastosowanie tej regulacji i nadający mu cechy cywilno-prawne;
- 2. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez:
- - uznanie przez organ II instancji, iż w sytuacji samowolnie wybudowanego budynku murowanego w 1993 r. na działce nr [...] i jego niezgodności z przepisami budowlanymi, gdyż w ścianie budynku usytuowanej w odległości 2,05 m - 2,13 m od granicy wschodniej (tj. pomiędzy działką nr [...] i [...]) istnieją trzy otwory okienne zasadne jest twierdzenie, że wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w postaci spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia nie można wywodzić i opierać na samym usytuowaniu obiektu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących wymaganych odległości, podczas gdy twierdzenie to jest dowolne i nie poparte żadnych przepisem prawa;
- - dowolne uznanie, że do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. niewystarczającym jest zwykłe pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, będące wynikiem np. niezachowania przepisów techniczno-budowlanych, a koniecznym jest zaistnienie pogorszenia warunków w stopniu niedopuszczalnym;
- - nierozpoznanie w sposób całościowy zebranych dowodów w postępowaniu oraz poprzez niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego w sposób dokładny, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, podczas gdy żaden przepis prawa nie ogranicza czasowo w sytuacji wykrycia nieprawidłowości do wkroczenia przez organ budowlany z odpowiednim nakazem w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, przy czym nie ma tutaj znaczenia przeznaczenie terenu, biorąc pod uwagę wyniki oględzin w terenie;
- - poprzez brak przytoczenia przez organ administracji w jaki sposób dokonały one oceny przeznaczenia terenu od daty budowy przedmiotowego obiektu i jaki stan tego przeznaczenia istniał w dacie posadowienia obiektu tj. w 1993 r., a jaki przyjęto do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
W nawiązaniu do powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a zatem utrzymanie w mocy obowiązku nałożonego na A.D. decyzją PINB z 14 grudnia 2021 r., zasądzenie na rzecz skarżących od organu administracji zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Twierdzenia A.D. jakoby rzekomo nie rozbudowywał, przebudowywał czy nadbudowywał obiektu nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym w sprawie. Decydujące znaczenie miały tutaj materiały udostępnione przez PODGiK w Rzeszowie, z których jednoznacznie wynika że budynek mieszkalny nie istniał w latach 30. XX wieku. Z niezrozumiałych dla skarżących względów organ II instancji uznaje, że wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w postaci spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia nie można wywodzić i opierać na samym usytuowaniu obiektu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących wymaganych odległości. Zdaniem skarżących do wydania nakazu co do obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wystarczające jest zwykłe pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, będące wynikiem np. właśnie nie zachowania przepisów techniczno- budowlanych i nie ma w tym zakresie wymagania co do charakteru tego pogorszenia - np. stopnia "niedopuszczalnego".
Żaden przepis prawa nie ogranicza czasowo - w sytuacji wykrycia nieprawidłowości i niezgodności przepisami techniczno-budowlanymi - do wkroczenia przez organ budowlany z odpowiednim nakazem w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, przy czym nie ma tutaj znaczenia przeznaczenie terenu, tym bardziej biorąc pod uwagę wyniki oględzin w terenie.
Przez obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami należy rozumieć obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, jeżeli w dacie jego budowy przepisy nakładały na inwestora obowiązek uzyskania takiego pozwolenia.
W ocenie skarżących już samo stwierdzenie naruszenia przepisów odległościowych od granicy działki stanowił podstawę do wydania nakazu z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. albowiem jest to związane np. ograniczeniem swobody przyszłej zabudowy działki nr [...]. Kwestia odległości budowy od granicy posiada bez wątpienia charakter przepisów techniczno-budowlanych. Odstąpienie od warunków technicznych wiąże się w niniejszej sprawie z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem, np. wprowadzeniem groźby pożaru. Zatem cel postępowania naprawczego jest jasny.
Na mocy szkicu sytuacyjnego z 1975 r. parceli Z.K. uwidoczniono usytuowanie budynków i budowli na działce (zabudowanej) W. W., gdzie zaznaczony jest budynek mieszkalny średni i budynek inwentarski skład drewniany, dach stan średni. W 1980 r. w miejscu obecnego budynku mieszkalnego obitego sidingiem istniały stodoła drewniana oraz przylegająca stajenka drewniana z płytą do składowania obornika po jej stronie północnej. Około 1993 r. zabudowania te zostały całkowicie rozebrane i w ich miejscu w tym samym roku rozpoczęto budowę nowego obiektu tj. obecnie istniejącego budynku mieszkalnego. Skarżąca w tym miejscu mieszkała od dzieciństwa. Informacje te pokrywają się z danymi przekazanymi skarżącym przez córkę A.W., która sprzedała nieruchomość ojcu A.D. – W.D., a mianowicie iż istniała w tym miejscu stajnia, stodoła, mały ustęp oraz chlewik.
Skarżący wnoszą o dokonanie przez Sąd kontroli w zakresie treści widniejącej na mapie podawanej przez organ administracji z 1974 r. (operat nr [...] szkic nr [...]) i o jej porównanie, a tej uwidocznionej na załączonej mapie do nin. skargi, którą obecnie pozyskali, albowiem istnieją w tym zakresie znaczne rozbieżności. Stan istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] budzi zastrzeżenia co do zgodności z szeroko pojętym prawem budowlanym oraz bezpieczeństwem przeciwpożarowym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji PWINB z 1 marca 2022 r. doprowadziła do uznania zasadności skargi z powodu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez PWINB i PINB stanowiły przepisy u.P.b. z 1974 r. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że względem usytuowanego na położonej w S. gm. [...] działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 tej ustawy poprzez nakazanie rozbiórki z uwagi na niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami usytuowanie w jego ścianie wschodniej trzech otworów okiennych (które to usytuowanie naruszało także przepisy obowiązujące w trakcie budowy budynku).
Organ I instancji decyzją z 14 grudnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 40 tej ustawy nakazał A.D., jako właścicielowi nieruchomości, doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z przepisami, poprzez zamurowanie materiałem ściennym niepalnym tych otworów okiennych.
Po rozpatrzeniu wniesionego od tej decyzji odwołania PWINB zaskarżoną decyzją uchylił decyzję PINB z 14 grudnia 2021 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości, wskazując, że warunkiem determinującym doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem są przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zastosowanie tych przepisów do budynku istniejącego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia ograniczone jest jednak zapisami § 2 ust. 1 w zw. z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, który stanowi że do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi (budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii zagrożenia ludzi ZLN), stosuje się przepisy rozporządzenia jedynie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów i oświetlenia awaryjnego.
Oznacza to, że zastosowanie w/w przepisów rozporządzenia możliwe jest w przypadku stwierdzenia niezgodności realizacji przedmiotowego budynku z przepisami rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W przedmiotowej sprawie działka sąsiednia nr [...] jest działką niezabudowaną dlatego też do oceny popełnionej samowoli budowlanej nie mają zastosowania przepisy dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe wynikające z § 271 ust. 1 w/w rozporządzenia. Wg PWINB, w rozpatrywanym przypadku samo stwierdzenie naruszenia przepisów odległościowych od granicy działki nie stanowi podstawy do wydania nakazu z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Sąd nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie wobec braku podstaw do zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, przy jednoczesnym braku spełnienia warunków do wydania decyzji w trybie art. 40 u.P.b. z 1974 r., zachodzą przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji z 14 grudnia 2021 r. i umorzenia w całości postępowania organu I instancji.
Nie budzi zastrzeżeń, że zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust.
2. Stosownie zaś do § 207 ust. 2 rozporządzenia, "przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi."
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, powyższe nie uzasadnia w pełni twierdzenia PWINB zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 8), że zastosowanie w/w przepisów rozporządzenia możliwe jest (jedynie) w przypadku stwierdzenia niezgodności realizacji przedmiotowego budynku z przepisami rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.
Jak wynika bowiem z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia którego uwzględnienie nakazuje § 207 ust. 2, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
W aktach sprawy organu I instancji znajduje się co prawda opinia techniczna z 16 listopada 2021 r. wg której "stan techniczny budynku pod względem technicznym i estetycznym jest bardzo dobry, a budynek nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt", jednak została ona sporządzona przez technika budowlanego o uprawnieniach budowlanych w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno – inżynieryjnej, do kierowania robotami budowlanymi obiektów budowlanych z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji.
Zdaniem Sądu, abstrahując od oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, w kontekście powyższego jako co najmniej przedwczesne w tej sytuacji jawi się uznanie przez PWINB, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów odległościowych od granicy działki nie stanowi podstawy do wydania nakazu z art. 40 u.P.b. z 1974 r., mimo że działka sąsiednia nr [...] jest niezabudowana i do oceny popełnionej samowoli budowlanej nie będą miały zastosowania przepisy dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe wynikające z § 271 ust. 1 1 rozporządzenia.
Powyższe przemawiało za zakwestionowaniem uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie przez PWINB i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. jako wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.
O należnych skarżącym kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie dla PWINB wynikają wprost z poczynionych wyżej rozważań.