Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") w [..] z dnia [..] lipca 2011 r. nr SKO. [..] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [..] czerwca 2011 r. nr SKO. [..] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w decyzji Burmistrza Miasta [..] nr [..] /99 z dnia [..] maja 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS) w [..] pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego 24-mieszkaniowego, dwuklatkowego o czterech kondygnacjach nadziemnych, piwnicach gospodarczych i wysokim dachem oraz budowa odcinka drogi dojazdowe.
W swoim podaniu z dnia 12 maja 2011 r. J.K. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. w pozostałej części nieobjętej jej wnioskiem z dnia 6 października 2006 r. i decyzją Kolegium z dnia [..] kwietnia 2011 r. Podaniem z dnia 6 października 2006 r. zażądała bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. w części dotyczącej odcinka drogi dojazdowej, a w jej ocenie wadą nieważności dotknięta jest cała decyzja z dnia [..] maja 1999 r. Decyzja Burmistrza nie ustaliła bowiem warunków obsługi inwestycji w zakresie komunikacji tak dla budynku wielorodzinnego jak i odcinka drogi dojazdowej.
Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2011 r. nr SKO. [..] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 61a w związku z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej "k.p.a.". Organ zwrócił uwagę, że podaniem z dnia 6 października 2006 r. J.K. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. w części dotyczącej lokalizacji drogi dojazdowej dla objętego nią przedsięwzięcia, jako niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "D." w [..]. W wyniku jego rozpoznania decyzją nr SKO. [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. SKO w [..] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. w części dotyczącej lokalizacji odcinka drogi dojazdowej.
Natomiast po rozpatrzeniu w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku TBS w [..] decyzją nr SKO. [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. uchyliło własną decyzję nr SKO. [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia 14 maja 1999 r. w części dotyczącej lokalizacji odcinka drogi dojazdowej.
W ocenie Kolegium organ prowadzący nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest zbadać nie tylko przesłanki wskazywane przez stronę występującą z żądaniem wszczęcia postępowania, lecz również pozostałych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna w pełnym zakresie. Zatem jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i zostało ono zakończone ostateczną decyzją, nie możne ta sama strona ponownie domagać się wszczęcia takiego postępowania w tej samej sprawie, chociażby powoływała się na inne przesłanki nieważności. Postępowanie takie byłoby bezprzedmiotowe, ponieważ oceny legalności decyzji dokonano już w poprzednim nadzwyczajnym postępowaniu. Kolejne takie postępowanie, które zakończyłoby się decyzją dotknięte byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w postaci powagi rzeczy osądzonej.
Po rozpatrzeniu w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku J.K. o ponowne rozpoznanie sprawy powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r. SKO w [..] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. Kolegium uznało podniesione przez stronę zarzuty za nieuzasadnione i podtrzymało wyrażone poprzednio stanowisko. Podkreśliło, że granice wniosku strony żądającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. Może on bowiem stwierdzić nieważność decyzji w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. bez względu na granice żądania strony. Organ nadzoru obowiązany jest bowiem ocenić wszystkie przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a.
Z postanowieniem SKO w [..] nie zgodziła się J.K. wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której zarzuca naruszenie przepisów art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Przedstawiając dotychczasowy stan sprawy J.K. podała, że decyzja Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. nie określiła parametrów drogi dojazdowej do rzeczonej inwestycji TBS. Nie zawarto w niej również postanowień mających chronić interesy osób trzecich, a samą decyzję wydano bez wiedzy jej oraz innych właścicieli nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Dwa tygodnie później uchwałą Rady Miasta [..] nr [..] /51 z dnia [..] maja 1999 r. przyjęto Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "D." w [..] (dalej: mpzp), który wszedł w życie 4 września 1999 r. Określił on warunki zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. dla działek nr [..] (własności skarżącej), [..] i [..] (należącej do TBS), w tym przewidywał on budowę drogi oznaczonej symbolem 4KD i sposób komunikacji inwestycji TBS na działce [..] z drogą 4KD po dwóch drogach wewnętrznych na działce [..]. To zaś w jej ocenie oznaczało, że z dniem wejścia planu w życie decyzja z dnia [..] maja 1999 r. wygasła zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Niezależnie od tego decyzja ta dotknięta jest również wadą nieważności. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w oparciu o decyzję z dnia 14 maja 1999 r. Starosta [..] wydał w dniu [..] września 1999 r. decyzję nr [..], znak [..] /99 o pozwoleniu na budowę, w tym budowę zjazdu z drogi powiatowej wraz z drogą dojazdową i murem oporowym na działce nr [..]. Ostateczną i prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] listopada 2008 r. [..] DWS stwierdzono nieważność tego pozwolenia na budowę w części dotyczącej drogi dojazdowej.
Pomimo gwarancji zawartych w mpzp jej działka nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Wobec tego wnioskiem z dnia 6 października 2006 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [..] maja 1999 r. w części dotyczącej drogi dojazdowej. Decyzją z dnia [..] stycznia 2007 r. nr SKO [..] SKO w [..] odmówiło stwierdzenia jej nieważności we wskazanym zakresie, a decyzją z dnia [..] lutego 2007 r. nr SKO [..] utrzymało własną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. II SA/Rz 486/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium z dnia [..] lutego 2007 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r. Kolegium ponownie utrzymało własną decyzję z [..] stycznia 2007 r. w mocy, jednak została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Rz 148/09.
Następnie decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. nr SKO [..] Kolegium po raz kolejny utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [..] stycznia 2007 r. W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. uchylił decyzję Kolegium z dnia [..] lipca 2009 r. oraz decyzję z dnia [..] stycznia 2007 r. W dalszym etapie postępowania decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr SKO. [..] SKO w [..] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. w zakresie lokalizacji odcinka drogi dojazdowej, jednak po rozpatrzeniu wniosku TBS w [..] o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. nr SKO. [..] Kolegium uchyliło własną decyzję z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [..] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. w części dotyczącej lokalizacji odcinka drogi dojazdowej.
Przed wydaniem ostatniej z wymienionych decyzji wnioskiem z dnia 12 maja 2011 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 maja 1999 r. w pozostałej części. W wyniku rozpatrzenia tego podania zapadły objęte skargą postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
J.K. nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w [..]. Uważa, że organ był w poprzednim postępowaniu związany granicami jej podania i nie mógł poza nie wykroczyć. Świadczyć ma o tym również treść sentencji decyzji z dnia [..] czerwca 2011 r. i [..] kwietnia 2011 r., które odnoszą się wyłącznie do odcinka drogi dojazdowej. Nie zbadano w nich decyzji z dnia [..] maja 1999 r. w pozostałym zakresie, w szczególności nie odmówiono w tym pozostałym zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie rozstrzygniecie w ocenie skarżącej powinno było zostać wydane, gdyby stanowisko wyrażone przez Kolegium w zaskarżonych postanowieniach było zasadne. Strona podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [..] maja 1999 r. obejmowała dwie inwestycje: budowę odcinka drogi dojazdowej oraz budowę budynku wielorodzinnego. Wniosek z 2006 r. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] maja 1999 r. tylko w zakresie budowy odcinka drogi dojazdowej i w takich granicach było prowadzone tamto postępowanie.
Jak bowiem stanowi art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tymczasem Kolegium nie wskazało podstawy prawnej dla wyrażonego w zaskarżonych postanowieniach stanowiska, które zamyka jej drogę do merytorycznego rozpatrzenia podania z 2011 r. W jej ocenie nie mamy zatem do czynienia w niniejszej sprawie z powagą rzeczy osądzonej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro zatem decyzjami z dnia [..] czerwca 2011 r. i 27 kwietnia 2011 r. rozpatrzono jej podanie dotyczące wyłącznie decyzji z dnia [..] maja 1999 r. w zakresie drogi dojazdowej to nadal nie rozpatrzono jej podania z 2011 r. dotyczącego pozostałej części decyzji z dnia [..] maja 1999 r., a przez to również niezasadnie odmówiono wszczęcia postępowania błędnie stosują przepis art. 61a p 1 k.p.a.
Na podstawie powyższego J.K. domaga się uchylenia obu objętych skargą postanowień oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 983/11 zawieszono postępowanie w sprawie z uwagi na toczące się pod sygn. akt II SA/Rz 881/11 postępowanie ze skargi J.K. na decyzję SKO w [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. nr SKO. [..] uchylającą decyzję tego organu z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr SKO. [..] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. w części dotyczącej lokalizacji odcinka drogi dojazdowej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. WSA w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium z dnia [..] czerwca 2011 r. nr SKO. [..]. Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 983/11 Sąd podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie, którą zarejestrowano pod nową sygn. II SA/Rz 528/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Poz. 270 z 2012 r., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. [..], żądała wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do tej części decyzji, która nie była przedmiotem takiego postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 6 października 2006 r. Z treści tego wniosku jednoznacznie wynika zakres żądania, a z decyzji SKO w [..] z dnia [..] stycznia 2007 r. wynika, że organ orzekał w części decyzji Burmistrza Miasta [..] stosownie do żądania strony. Tak ukształtowany zakres postępowania nadzorczego wyznaczył zakres orzekania, a tym samym res iudicata. W kontekście tych uwag Sąd nie może podzielić stanowiska prezentowanego przez organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, zgodnie z którym prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] maja 1999 r. w części nie objętej wnioskiem z 2006 r. jest niedopuszczalne, gdyż w przypadku postępowań nadzorczych organ zawsze prowadzi postępowanie w zakresie całego rozstrzygnięcia decyzji a nie tylko w granicach wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze.
Pogląd taki co do zasady jest słuszny jednak pod warunkiem, że z rozstrzygnięcia nadzorczego jednoznacznie wynika, że przedmiotem badania było całe rozstrzygnięcie i to pod kątem wyczerpania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje dlatego, że decyzja SKO w [..] z dnia [..] stycznia 2007 r. wprost odnosi się do części rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że w pozostałym zakresie, nie objętym kontrolą, wniosek skarżącej nie może być rozpoznany, bo naruszona byłaby zasada res iudicata. Oczywiście organ prowadząc postępowanie nadzorcze nie jest związany granicami wniosku i może badać zgodność z prawem całego rozstrzygnięcia, jednak zakres tego badania musi wynikać z decyzji kończącej to postępowanie. W realiach sprawy taką decyzja jest rozstrzygnięcie SKO w [..] z dnia [..] stycznie 2007 r. Z jego treści nie wynika aby odnosiło się do całej decyzji Burmistrza Miasta [..] z 1999 r., zatem możliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie nie objętym decyzją z 2007 r. W kontekście tych wywodów przyjąć należy, że skarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO w [..] o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego narusza przepisy prawa.