Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. D. (skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
W dniu 19 lipca 2019 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek skarżącej o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i ujawnienie skarżącej jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr 375/206 położonej w obr. [...]. Jako podstawę dokonania zmian skarżąca wskazała: decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; umowę sprzedaży z dnia [...] lipca 2009 r. Rep. A nr [...]; umowę sprzedaży z dnia [...] marca 2012 r. Rep. [...].
Po rozpoznaniu wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (p.g. i k.) orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [...] dotyczących prawa własności działki nr 375/206.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że działka nr 375/206 o pow. 0,0180 ha położona w obr. [...] została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr 375/137 położonej w obr. [...] (zmiana nr [...]). Na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] (data ostateczności: 2 luty 2009 r.) prawo własności działki nr 375/206 obr. [...] ujawniono na rzecz J. W. s. S. i A. (zmiana nr [...]). Następnie na wniosek W. D. z dnia 14 lutego 2012 r. i po przeanalizowaniu stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] prawo własności działki nr 375/206 obr. [...] ujawniono na rzecz W. D. s. S. i E. (zmiana [...]). Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2012 r. Rep. A nr [...] dokonano zmiany prawa własności działki nr 375/206 obr. [...] na rzecz skarżącej (zmiana [...]).
Następnie Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...] (data prawomocności: 25 maja 2017 r.) uzgodnił stan prawny nieruchomości ujawniony w księgach wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że wykreślił z KW nr [...], gdzie ujawnione było prawo własności skarżącej działkę nr 375/206 obr. [...] i przeniósł ją do KW nr [...] gdzie ujawnione jest prawo własności Gminy Miasto [...]. Na podstawie powyższego prawomocnego orzeczenia sądu w ewidencji gruntów i budynków ujawniono prawo własności działki nr 375/206 obr. [...] na rzecz Gminy Miasto [...] (zmiana [...]).
Wobec powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że w obrocie prawnym znajdują się akty prawne stwierdzające własność działki nr 375/206 obr. [...] na rzecz dwóch różnych podmiotów: decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] o zwrocie nieruchomości, oraz dwie umowy sprzedaży tej nieruchomości i wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...] o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Organ I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną ujawniania zmian w ewidencji gruntów i budynków stanowią przepisy p.g. i k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (rozporządzenie EGiB). Z przepisu art. 2 ust. 2 p.g. i k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno- techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy w/w ustawy nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych.
Zgodnie natomiast z § 44 rozporządzenia EGiB starosta jest obowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 45 rozporządzenia EGiB celem aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych jest:
- 1) zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienie nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowanie danych błędnych.
Organ I instancji wyjaśnił, że realizując zasadę utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności jako organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków dla miasta [...], dokonywał zmian dotyczących właściciela działki nr 375/206 obr. [...], chronologicznie na podstawie dostarczanych dokumentów prawnych.
Organ I instancji stwierdził, że dokumenty na które powołuje się skarżąca we wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, były znane organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków i skutkowały zmianami dokonanymi w tej ewidencji. W chwili obecnej własność działki 375/206 obr. [...] ujawniona jest na rzecz Gminy Miasto [...] na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], ostatniego pod względem chronologicznym dokumentu prawnego. Stan ewidencyjny jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], a więc realizuje zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Organ I instancji podkreślił, że organ ewidencji gruntów nie posiada uprawnień do rozstrzygnięcia o prawie własności nieruchomości poprzez wpisy do ewidencji gruntów. Żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać prawa własności działki nr 375/206 obr. [...], która powinna zostać rozstrzygnięta na drodze cywilno – prawnej, a uzyskane prawomocne orzeczenie może stanowić podstawę zmiany w ewidencji gruntów i budynków.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 24 ust. 2c p.g. i k zwanej dalej ustawą p.g.i.k. oraz przepisów rozporządzenia EGiB, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie dotyczące aktualizacji operatu ewidencyjnego regulują przepisy p.g. i k. oraz rozporządzenia e.g.i.b. Art. 20 p.g. i k. stanowi, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w tych przepisach. Będąc zbiorem danych o istniejącym stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do przedmiotu nią objętego, ewidencja gruntów i budynków posiada tylko funkcje informacyjno - techniczne, nie tworzy natomiast stanów prawnych. Z uwagi na swój charakter ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje natomiast stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy, nie ustala stanu faktycznego.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g. i k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się:
- 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
- a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
- b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
W myśl przepisów rozporządzenia EGiB organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zobowiązany jest do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Realizowane jest to zgodnie z § 45 rozporządzenia EGiB stanowiącym, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
- 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku powołanym powyżej przepisem w pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek.
Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g. i k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
- 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
- a) przepisów prawa,
- b) wpisów w księgach wieczystych,
- c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
- d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
- e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
- f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
- g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
- h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
- 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Stosownie do art. 24 ust. 2c p.g. i k. odmowa aktualizacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Organ odwoławczy również wskazał, że możliwość wpisania danego prawa do ewidencji gruntów i budynków uzależniona została od potwierdzenia jego dokumentami wymienionymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia EGiB. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji gruntów i budynków na podstawie:
- 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
- 2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
- 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
- 4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
- 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
- 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia e.g.i.b.
Organ odwoławczy przedstawił ustalenia organu I instancji po czym stwierdził, że brak jest nowszych dokumentów od wyroku Sądu Rejonowego w [...] wydanego w sprawie o sygn. akt [...], wymienionych w powołanym § 12 pkt 1 rozporządzenia EGiB, na podstawie których możliwa była by aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących prawa własności przedmiotowej działki. Wskazane przez skarżącą dokumenty, w tym m. in. akt notarialny z dnia [...] marca 2012 r. Rep. A nr [...], mający stanowić podstawę dokonania wpisu prawa własności do działki nr 375/206 obr. [...] skutkowały już wprowadzeniem zmian w ewidencji gruntów i budynków - dowody potwierdzające wprowadzenie kolejno zmian na podstawie wskazanych dokumentów zalegają w aktach organu I instancji. Organ zaznaczył, że podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu, czyli w rozpatrywanej sprawie ww. wyrok Sądu Rejonowego w [...].
Stan prawny dotyczący własności działki nr 375/206 obr. [...], ujawniony obecnie w operacie ewidencyjnym zgodny jest z stanem ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis w księdze wieczystej dotyczący stanu prawnego nieruchomości i wynikające z niego domniemanie może zostać obalone, ale tylko w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, jednak dopóki to nie nastąpi nieruchomość ma ustalony stan prawny, który jest wiążący dla wszystkich, w tym również dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.
Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Jak sama nazwa wskazuje, istotą ewidencji jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie (rejestrowanie) zaistniałego stanu prawnego gruntu. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a w związku z tym w ramach postępowania ewidencyjnego nie może dojść do załatwienia sporu o to komu przysługuje prawo własności do danej działki. Oznacza to również, że wpisy w ewidencji nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości jedynie potwierdzają zaistniały stan prawny nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, za pomocą zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw własności, a decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności.
Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach tj. prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do danej nieruchomości. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty.
Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny. Decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że na jej podstawie strona nie nabywa prawa. Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno - deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów.
Organ odwoławczy stwierdził, że w razie sporu dotyczącego danych ujawnionych w ewidencji decydujące znaczenie ma więc ustalenie jakie dane wynikają z istniejących, dostępnych organowi dokumentów dotyczących praw do nieruchomości, gdyż ewidencja jest tylko odzwierciedleniem treści tych dokumentów i materiałów. W związku z tym istnienie aktualnego wpisu w ewidencji danych dotyczącego prawa własności Gminy Miasto [...] do działki nr 375/206 obr. [...] nie zamyka skarżącej drogi do potwierdzenia posiadanego przez nią prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże taka zmiana w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić dopiero wówczas, gdy przedstawiona zostanie, nowsza chronologicznie niż aktualny dokument potwierdzający wpis w ewidencji, podstawa wpisu wymieniona w powołanym § 12 pkt 1 rozporządzenia EGiB.
Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że jako zasadniczy argument na rzecz wpisu do operatu ewidencyjnego prawa własności skarżącej odnośnie działki nr 375/206 obr. [...] podano okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] o zwrocie nieruchomości obejmującej przedmiotową działkę na rzecz J. W. Wykonalność tej decyzji została wstrzymana postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w związku ze wznowieniem przedmiotowego postępowania przez organ I instancji. Ww. postępowanie wznowieniowe zakończyła decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w zakresie zwrotu m. in. działki nr 375/206 obr. [...] na rzecz J. W., utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].
Obecnie, jak podała skarżąca, wykonalność decyzji o zwrocie przedmiotowej działki nie jest żadnym aktem wstrzymana i z tej okoliczności wywodzi obowiązek aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie wykazania prawa własności do tej działki.
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca pomija fakt, iż prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr 375/206 obr. [...] jest ujawnione w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Gminy Miasto [...]. Należy zatem rozważyć, czy treść księgi wieczystej ma decydujące znaczenie przy ujawnianiu (lub odmowie ujawnienia) zmian w ewidencji gruntów, a zarazem, czy istnienie innych okoliczności, wskazujących na rozbieżność pomiędzy księgą wieczystą a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości daje organowi możliwość modyfikacji zapisów ewidencji gruntów i budynków.
Opierając się na orzeczeniach sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że przy ewentualnej zmianie zapisów ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma treść księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ujawnienia stanu prawnego nieruchomości. To właśnie z brzmienia tej regulacji w powiązaniu z art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy można wywieść pierwszoplanowe znaczenie księgi wieczystej dla organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków w zakresie, w jakim ewidencja ta winna odzwierciedlać stan prawny nieruchomości. Stanowiska tego nie zmienia fakt, iż zarówno p.g. i k. jak i rozporządzenie EGiB wymieniają również inne źródła informacji o właścicielach nieruchomości. Źródła te, ze względu na domniemania związane z treścią księgi wieczystej nie są jednak jej równorzędne, a decydująca rola księgi wieczystej wynika właśnie z treści przywołanych przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece i domniemań związanych z jej treścią.
Założenie odmienne prowadziłoby bowiem do podważenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co jest możliwe, jednakże w trybie i na zasadach opisanych odrębnymi przepisami. Informacje odnośnie właściciela zawarte w ewidencji gruntów mają zaś charakter wtórny względem treści księgi wieczystej i winny być z nią zgodne. A zatem do czasu zmiany wpisów w księdze wieczystej nr [...] organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków związany jest jej treścią i domniemaniami wynikającymi z ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
W ocenie organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącej, iż poprzez wpis w ewidencji gruntów i budynków Prezydent Miasta [...] zaświadczył, że nadal przysługuje mu prawo własności przedmiotowej działki. Organ stwierdził, że bezzasadność tego zarzutu wynika wprost ze wskazanego wyżej techniczno - deklaratoryjnego charakteru ewidencji gruntów i budynków, która nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku po temu uzasadnienia faktycznego i podstaw prawnych;
- 2) naruszenie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 24 ust. 2c p.g. i k. poprzez ich błędne zastosowanie;
- 3) naruszenie przepisów rozporządzenia EGiB - § 12 pkt 1, § 45, poprzez ich błędne zastosowanie.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że zasadnicza kwestia sprowadza się do odpowiedzi, czyją własnością jest działka będąca przedmiotem sprawy. Organ odwoławczy ustalił, że działka ta ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] została zwrócona na rzecz J. W., który ją zbył na rzecz W. D., a ten na rzecz skarżącej. Organ odwoławczy widzi jednak przeszkodę w wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...] i wskazuje, że skoro stan ewidencji gruntów jest zgodny z tym wyrokiem i treścią księgi wieczystej w której ujawniono sporną nieruchomość to obecnie brak podstaw prawnych do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów na podstawie decyzji zwrotowej z roku 2007. Natomiast organy obu instancji konsekwentnie unikają zajęcia się istotą sporu zakończonego wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...] i jego skutkami, oraz faktem, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] o zwrocie nieruchomości.
Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy przechodzi do porządku nad argumentacją, iż nie przemawia za odmową wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], bowiem ten Sąd wprost wskazał w uzasadnieniu wyroku, że: "Stan prawny jest taki, że dopiero w razie zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działki nr 375/206 zaistnieją podstawy do jej wydzielenia z księgi wieczystej [...] i wpisania do nowej księgi." Powództwo i wyrok we wskazanej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie, że w chwili wykreślenia działki nr 375/206 z księgi wieczystej [...] w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie Starosty [...] o wstrzymaniu wykonalności decyzji zwrotowej z 2007 r., stąd zmiany wpisów w księdze wieczystej po zbyciu nieruchomości są przedwczesne. W żaden sposób ten wyrok nie dokonał zmiany stanu własności spornej nieruchomości, a jedynie tamował techniczną czynność ujawnienia w księdze wieczystej nowego właściciela.
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w pełni świadomie działa tak, jakby nie dostrzegał skutków prawnych decyzji o zwrocie nieruchomości. Dlatego też rozważania organu prowadzące do odsyłania strony do procesu cywilnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, podobnie jak wniosek jakoby zmiany w ewidencji gruntów mogły być dokonane po uprzednich zmianach w księdze wieczystej w tym stanie faktycznym i prawnym są w ocenie skarżącej błędne. Decyzja o zwrocie nieruchomości przenosi bowiem własność i to ona - wraz z wypisem z rejestru gruntów uwidaczniającym zmianę - stanowi podstawę do wpisu zmian w księdze wieczystej. Skarżąca wskazała, że organ I instancji na mocy ww. decyzji zwrotowej dokonał już w przeszłości zmian w operacie ewidencji gruntów. Nigdy po wydaniu decyzji zwrotowej nie było natomiast sytuacji, w której ustałby jej skutek w postaci przejścia własności działki nr 375/206 z Gminy Miasto [...] na rzecz J. W. Stan prawny spornej nieruchomości określa ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...].
Wykonalność tej decyzji nie jest żadnym aktem wstrzymana. Zdaniem skarżącej organy administracji wydając zaskarżone decyzje godzą w prawo własności, które jest chronione konstytucyjnie, bowiem w sposób świadomy swoim bezprawnym działaniem uniemożliwiają realizację decyzji Starosty z 2007 r.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uroszczonym.
Strona skarżąca i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w ustawowym terminie.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarządzenie Sędziego Sprawozdawcy przedłożył Sądowi odpis decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. dotyczący działki nr 375/207 położonej w [...].
Sąd Rejonowy w [...] w odpowiedzi na zarządzenie Sędziego Sprawozdawcy przedłożył Sądowi odpisy wyroków Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył następujące argumenty.
Skarga jako bezzasadna została oddalona, albowiem Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego lub procesowego, których postać lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia.
Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Końcowa pozytywna weryfikacja kontrolowanych decyzji organów administracji geodezyjno-kartograficznej wymagała jednak uwzględnienia przez Sąd z urzędu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...], w którym oddalono apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], uwzględniającego powództwo Gminy Miasto [...] przeciwko skarżącej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie spornej działki nr 375/206 przez wykreślenie powyższej działki z księgi wieczystej obejmującej nieruchomości skarżącej i wpisanie powyższej działki do księgi wieczystej obejmującej nieruchomości należące do Gminy Miasto [...] (k. 37-44 akt sądowych). W tym zakresie należy natomiast ocenić zdecydowanie negatywnie fakt, że pełnomocnik procesowy skarżącej w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zarzutów skargi powołał się jedynie na uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], pomimo iż ocena prawna wyrażona przez Sąd pierwszej instancji została zmodyfikowana i uzupełniona w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...].
Podejmując zatem próbę podważenia legalności zaskarżonej decyzji przez nieuwzględnienie treści wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], profesjonalny pełnomocnik nie mógł nie wspomnieć o wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...], zwłaszcza jeśli był on również pełnomocnikiem w postępowaniu cywilnym pierwszej i drugiej instancji w tej sprawie. Tego rodzaju strategia procesowa przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna, co może rodzić poważne konsekwencje prawne.
Przechodząc do oceny istoty sprawy, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zasadniczym problemem w sprawie jest to, czy wniosek skarżącej z dnia 19 lipca 2019 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w zakresie wpisania skarżącej w miejsce Miasta [...] jako właściciela działki nr 375/206 położonej w obr. [...] miał uzasadnioną podstawę w związku z utratą mocy obowiązującej w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. o wstrzymaniu wykonania ostatecznej i prawomocnej (od dnia 2 lutego 2009 r.) decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w zakresie pkt. I, orzekającej o zwrocie na rzecz J. W. nieruchomości w zakresie ww. działki nr 375/206, w następstwie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu wskazanej wyżej decyzji tego organu z dnia [...] października 2007 r. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. została następnie utrzymana w mocy przez tut.
Sąd, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 949/18, oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu ze skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, sygn. akt I OSK 816/19, ostatecznie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia cyt. decyzji z dnia [...] października 2007 r. o zwrocie nieruchomości.
W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie powstało zagadnienie istnienia podstaw wpisania skarżącej jako następczyni prawnej podmiotu, na którego rzecz nastąpił zwrot działki nr 375/206 (J. W.), na podstawie pkt. I ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. Jest przy tym oczywiste, że postępowanie ewidencyjne z zakresu operatu geodezyjno-kartograficznego ma charakter wtórny i deklaratoryjny względem właściwych podstaw prawnych zmian podmiotowych (w tym własnościowych) lub przedmiotowych w zakresie gruntów lub budynków, co oznacza, że nie może prowadzić do "ewidencyjnego wykreowania" zmian w zakresie stosunków prawnorzeczowych. W przedmiotowej sprawie aż do dnia utraty mocy obowiązującej przez postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. o wstrzymaniu wykonania ostatecznej i prawomocnej (od dnia 2 lutego 2009 r.) decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. istniała niewątpliwie przeszkoda do wpisania w ewidencji zmian podmiotu prawa własności wynikających z samej decyzji zwrotowej z dnia [...] października 2007 r. oraz będących jej następstwem czynności cywilnoprawnych związanych z przeniesieniem prawa własności na kolejne podmioty.
W utrwalonym już orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się bowiem, że wstrzymanie wykonania lub zawieszenie obowiązywania orzeczenia (aktu) administracyjnego dokonującego zmian w zakresie podmiotu własności stanowi przeszkodę nie tylko do dokonywania wpisów w tym zakresie w księdze wieczystej, lecz także do dokonywania skutecznych prawnie czynności cywilnoprawnych przenoszących własność nieruchomości objętych tego rodzaju orzeczeniami (aktami).
Sporna decyzja zwrotowa z dnia [...] października 2007 r. w zakresie działki nr 375/206 stała się prawomocna co do zwrotu tej działki na rzecz J. W. z dniem 2 lutego 2009 r., jednak postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wznowiono postępowanie w sprawie zwrotu tej nieruchomości, a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wstrzymano wykonanie decyzji z dnia [...] października 2007 r. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Starosta [...] ponownie wstrzymał wykonanie powyższej decyzji, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. uchylił powyższe postanowienie. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. po raz kolejny wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] października 2007 r., a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy.
Wyrokiem z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...], NSA uchylił wyrok WSA w Rzeszowie uchylający na to ostatnie postanowienie, oddalając skargę. Jak już wspomniano, powyższe postanowienie obowiązywało do dnia zakończenia postępowania w sprawie wznowienia, czyli do dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2007 r.
Na tle powyższych ustaleń i zgodnie z oceną prawną sądów powszechnych należało zatem stwierdzić, że kolejne notarialne umowy sprzedaży spornej działki nr 375/206 były prawnie bezskuteczne, albowiem ich zawarcie nastąpiło w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. w zakresie zwrotu powyższej działki na rzecz J. W. A zatem umowa notarialna z dnia [...] lipca 2009 r. o sprzedaży przez J. W. działki nr 375/206 na rzecz W. D. była bezskuteczna, albowiem w tym dniu obowiązywało postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] października 2007 r. Stanowisko to potwierdził Sąd Rejonowy w [...] orzekając o odmowie wpisu prawa własności nowego podmiotu do księgi wieczystej, a następnie Sąd Okręgowy w [...], który postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. oddalił apelację od orzeczenia sądu pierwszej instancji.
Również kolejna umowa notarialna z dnia [...] marca 2012 r., na mocy której W. D. zmierzał do sprzedaży spornej działki nr 375/206 na rzecz skarżącej M. D., była prawnie bezskuteczna, albowiem w tym dniu nie tylko ciągle obowiązywało postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji zwrotowej z dnia [...] października 2007 r., lecz także – jak już wskazano – umowa przenosząca własność spornej działki na W. D. była bezskuteczna prawnie. W tym przedmiocie prawomocną i ostatecznie wiążącą ocenę prawną wyraził Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...], w którym oddalono apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie spornej działki nr 375/206. O ile ocena Sądu Rejonowego wyrażona w cyt. wyroku z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest pełna i kategoryczna, o tyle Sąd Okręgowy jednoznacznie wyraził ocenę, że wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] października 2007 r. o zwrocie działki nr 375/206 J. W. "(...) oznaczało, że zawieszone zostały skutki prawne z niej wynikające.
W wyniku tego nie mogło dojść przeniesienia własności rzeczonej działki na rzecz W. D., a konsekwencji na pozwaną", a więc na skarżącą w niniejszej sprawie M. D. (zob. uzasadnienie wyroku SO w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...], k. 44 akt sądowych). Ocena prawna sądu odwoławczego w powyższej sprawie cywilnej wiąże tut. Sąd na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. i nie może być podważana w niniejszym postępowaniu.
Wobec powyższego należy ostatecznie stwierdzić, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nie istniała żadna nowa podstawa do zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisu prawa własności do działki nr 375/206 na rzecz skarżącej M. D. Jak już stwierdzono, ostateczne zakończenie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zwrotową z dnia [...] października 2007 r. o zwrocie działki nr 375/206 J. W., przez odmowę uchylenia powyższej decyzji, skutkowało wprawdzie utratą mocy obowiązującej przez postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., jednak nie sanowało bezskuteczności umów notarialnych sprzedaży powyższej działki przez J. W. oraz przez W. D., co zostało w sposób prawomocny przesądzone przez wyrok SO w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...]. W związku z tym skarżąca nie mogła wywodzić swoich praw do spornej działki z bezskutecznej umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2012 r.
W tej sytuacji twierdzenia organów, że w przedmiotowej sprawie wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmownej była treść wpisów w księgach wieczystych oraz wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, mają znaczenie jedynie pomocnicze i wymagają uzupełnienia. Jakkolwiek więc prawdą jest, że domniemania wynikającego z wpisu w księdze wieczystej dotyczącego stanu prawnego nieruchomości nie można obalić w postępowaniu ewidencyjnym, a organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać i ustalać stanu prawnego nieruchomości, to jednak nie jest tak, że inne niż odpisy lub zawiadomienia z ksiąg wieczystych podstawy zmian wpisów w ewidencji nie mogą doprowadzić do tego rodzaju zmian ewidencyjnych. Może zdarzyć się bowiem, że podstawy zmian wpisów ewidencyjnych, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 u.p.g.k. zostaną przedłożone organowi ewidencyjnemu zanim jeszcze nastąpi zmiana treści wpisów w księdze wieczystej.
Organy ewidencyjne nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii spornych związanych z określeniem podmiotów praw prawnorzeczowych ujawnianych w ewidencji, a wpisy w samej ewidencji nie mogą prowadzić do podważania podstaw wpisów w księgach wieczystych. Zagadnienia te nie miały jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż rozstrzygająca okazała się ocena prawna wynikająca z prawomocnego wyroku SO w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...].
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.