Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Burmistrz [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze wypłacone EW w okresie 1 marca 2019 r. – 30 czerwca 2019 r. na rzecz jej córki – JW. Jednocześnie organ zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w łącznej kwocie 2 000 zł. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że ww. decyzja został doręczona dorosłemu domownikowi – JW w dniu 7 stycznia 2020 r.
W dniu 3 marca 2020 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji Burmistrza [...]. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniosła, że przesyłkę pocztową zawierającą decyzję organu I instancji odebrał jej 73-letni ojciec, który w natłoku pism urzędniczych nie przekazał jej przesyłki. Wnioskodawczyni podała, że o wydaniu decyzji powzięła wiedzę w siedzibę organu w dniu 27 lutego 2020 r., a po zapoznaniu się treścią decyzji wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a."
Zdaniem Kolegium, skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu. Obowiązkiem strony postępowania administracyjnego jest należyte zabezpieczenie swoich interesów, m.in. poprzez wskazania takiego adresu do doręczeń, który gwarantować będzie możliwość czynnego udziału w sprawie, bez narażania się na skutki uchybień terminów. Przyjęcie pisma przez dorosłego domownika i potwierdzenie doręczenia swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia przesądza bowiem o skutecznym doręczeniu pisma adresatowi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EW wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca podniosła, że jest stroną pięciu postępowań prowadzonych przez Burmistrza [...], a zatem jej ojciec mógł zagubić jedną z przesyłek i nie jest to okoliczność przesądzająca o jej winie. Ponadto skarżąca podała, że nie jest zrozumiałe dlaczego miałaby podać inny adres do doręczeń w jednym z postępowań.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak określonej kontroli w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa.
Skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., podnosząc, że przesyłkę zawierająca decyzję odebrał jej ojciec i w natłoku korespondencji urzędowej nie przekazał pisma zawierającego tę decyzję.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa przesyłka została doręczona do rąk JW, a w adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczyciel zaznaczył, że doręczył ją "dorosłemu domownikowi".
Regulacje dotyczące doręczania pism w postepowaniu administracyjnym zawarte zostały w rozdziale 8, Dziale I ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." Zasadą jest, że osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), ewentualnie w lokalu organu (§ 2), wyjątkowo - w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).
W przypadku nieobecności adresata tryb doręczania określa art. 43 k.p.a. – pismo doręcza się wówczas za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doręczenie w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a., zastosowanie znajduje instytucja doręczenia zastępczego, o której mowa w art. 44 k.p.a. Przepis ten stwarza domniemanie prawne, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął domniemanie doręczenia skarżącej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w trybie art. 43 k.p.a.. Przewidziane w tym przepisie doręczenie zastępcze jest skuteczne, jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki: 1) adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, 2) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, 3) osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, 4) w razie gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę, o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata.
Należy przy tym zaznaczyć, że doręczenie zastępcze jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 42 § 1 i § 2 k.p.a. Wyjątkowy charakter tego trybu nakazuje ścisłą interpretację art. 43 k.p.a. W konsekwencji więc, o ile doręczenie nie nastąpi w warunkach opisanych w powołanym przepisie - w miejscu zamieszkania strony, w przypadku jej nieobecności w tym miejscu - to nie może być uznane za skuteczne.
Pojęcie "domownika" było wyjaśniane w wielu orzeczeniach – należy przez to rozumieć osobę dorosłą, która świadomie podejmuje decyzję o przyjęciu przesyłki dla mieszkającego w tym samym miejscu adresata i tym samym zobowiązuje się przekazać ją adresatowi.
W wyroku z dnia 24 października 2019 r., II FSK 702/19 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " domownikiem" w rozumieniu powołanego przepisu jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Będą to osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Osoba ta nie musi być zameldowana w miejscu zamieszkania adresata.
Przykładowo, za domownika można uznać osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale nie jest to warunek konieczny. Warunkiem tym jest natomiast zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem, tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., II OSK 1333/10).
W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie podnosi, że nie otrzymała decyzji z dnia 20 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na argumentację Kolegium zawartą w zaskarżonym postanowieniu kwestionuje natomiast fakt odebrania korespondencji pod adresem odbiorcy. JW – ojciec skarżącej zamieszkuje w tym samym bloku, tj. przy ul. [...], ale w zupełnie innym lokalu – nr [...], skarżąca zaś – nr [...]. Listonosz zna powiązania rodzinne i w przypadku nieobecności skarżącej w domu pozostawia adresowana do niej korespondencje w mieszkaniu ojca. JW jako osoba starsza i schorowana, w natłoku innych pism, które odbierał, prawdopodobnie zagubił pismo zawierające decyzję Burmistrza [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. (skarżąca była stroną kilku postepowań administracyjnych prowadzonych przez Burmistrza [...]) i nie przekazał go adresatce.
W orzecznictwie sądów administracyjnym wskazuje się, że wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru), opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami, mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt I FSK 11/11,; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 554/08,; postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2012 r. sygn. akt II FZ 474/12). Zwrotne potwierdzenie odbioru korzysta zatem z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Domniemanie to może zostać jednak obalone (art. 76 § 3 k.p.a.), gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.
Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, chociaż skarżąca podobnie jak organ, błędnie przyjęła, że decyzja została doręczona w dniu 7 stycznia 2020 r. tj. w dniu odebrania przesyłki przez JW i wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Nie zostało zakwestionowane, że JW nie zamieszkuje razem ze skarżącą, ale pod innym adresem, nie jest więc "domownikiem" w rozumieniu przepisów k.p.a. Z akt sprawy nie wynika również, że JW jest pełnomocnikiem skarżącej do doręczeń, ani też, że jego adres został wskazany jako adres skarżącej dla doręczeń.
W rozpoznawanej sprawie, aby można było uznać za skuteczne doręczenie pisma dla skarżącej do rąk jej ojca zamieszkującego pod innym adresem konieczne byłoby pozostawienie adresatowi czyli skarżącej zawiadomienia o tym fakcie w oddawczej skrzynce pocztowej bądź w drzwiach mieszkania. Takich czynności w niniejszej sprawie nie podjęto, a zatem nie ma możliwości przyjęcia skutków doręczenia decyzji w dniu 7 stycznia 2020 r. W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy okaże się, że pismo zostało odebrane przez osobę nienależącą do podmiotów wymienionych w art. 43 k.p.a., należy przyjąć, że nie doszło do doręczenia pisma adresowanego do strony – zob. J. Wegner, Komentarz do art. 43 [w:] W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2019.
Ten pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje i stwierdza, że ma on zastosowanie w rozpoznawanym przypadku.
Istotny jest również fakt przekazania skarżącej kserokopii decyzji w dniu 28.02.2020 r., po tym kiedy dowiedziała się ona w siedzibie organu o wydaniu decyzji i poinformowała o jej nieotrzymaniu. Tym samym również organ poprzez podjęte czynności de facto uznał, że do doręczenia zastępczego nie doszło.
Reasumując Sądu uznał, że organ odwoławczy błędnie przyjął skutek doręczenia zastępczego decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., a w konsekwencji rozpoznawał wniosek skarżącej o przywrócenie terminu, który był bezprzedmiotowy. Za datę doręczenia jej wyżej wymienionej decyzji należy bowiem uznać dzień 28 lutego 2020 r., co w zestawieniu z datą złożenia odwołania – 3 marca 2020 r. wskazuje, że odwołanie zostało złożone w terminie.
W tej sytuacji Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 59 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Jednocześnie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postepowania administracyjnego w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i korzystając z uregulowania przewidzianego w art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku.