Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. L. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał J. L. reprezentowanej przez skarżącą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 400,00 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r.
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na J. L. z powodu zgonu dłużnika alimentacyjnego.
Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta: uznał pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na J. L. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] za okres od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. w łącznej kwocie 400,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane (pkt I decyzji); zobowiązał skarżącą do: 1) zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych na J. L. w łącznej wysokości 400,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia spłaty należności, w formie wpłaty do kasy lub na rachunek bankowy organu w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji;
- 2) zwrotu odsetek ustawowych naliczonych od należności głównej do dnia spłaty należności, które na dzień wydania decyzji wynoszą 1,00 zł (pkt II decyzji).
W dniu 27 listopada 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło pismo skarżącej zatytułowane jako "odwołanie", w którym skarżąca wniosła m. in. o umorzenie kwoty 400,00 zł stanowiącej nienależnie pobrane świadczenie. Prezydent Miasta zakwalifikował to pismo jako wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 7 lit. a, pkt 11, art. 12, art. 23 ust. 1 i 1a, ust. 6, ust. 7 i ust. 8, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 670 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.o.u.a.") Prezydent Miasta:
- I. Odmówił skarżącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na J. L. w kwocie 400,00 zł ustalonych decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] tytułem nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w okresie od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r.,
- II. Rozłożył na raty skarżącej kwotę zadłużenia ustalonego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w wysokości 400,00 zł tytułem należności głównej wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia spłaty należności, w ten sposób, że miesięczna rata wynosić będzie po 200,00 zł. Pierwsza rata będzie płatna po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji, kolejne raty płatne w okresach miesięcznych w formie wpłaty do kasy lub na rachunek bankowy organu.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta przedstawił przebieg postępowania po czym wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego były wypłacane od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do ich pobierania. Zatem świadczenia te są nienależnie pobranym świadczeniem i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a.
Następnie Prezydent Miasta przytoczył treść art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. stwierdzając, że przepis ten ma charakter uznaniowy, tzn. podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia, rozłożenia na raty bądź odroczenia terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń przez organ właściwy każdorazowo zależy od indywidualnej sytuacji rodziny, a spełnienie warunków nie nakłada na organ właściwy obowiązku podjęcia decyzji o umorzeniu, rozłożeniu na raty bądź odroczenia terminu płatności. Ponadto ustawodawca nie określił warunków, jakie winny być w tym celu spełnione. Jedynym kryterium ustawowym branym pod uwagę są szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Prezydent Miasta podał, że w toku postępowania ustalono, iż skarżąca jest osobą bezrobotną, samotnie wychowującą trójkę dzieci. Ponieważ syn P. D. przebywa w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie tj. w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w [...], zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.o.u.a. nie wlicza się go do składu rodziny. Dochodem rodziny są świadczenia rodzinne (zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w kwocie 577,00 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie), świadczenia alimentacyjne w kwocie 300,00 zł, świadczenia wychowawcze w wysokości 1.500,00 zł miesięcznie, dodatek mieszkaniowy w kwocie 536,30 zł miesięcznie, wieloletni rządowy program: posiłek w szkole i w domu - świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności wypłacony jednorazowo w wysokości 1.700 zł, zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 386,00 zł miesięcznie, oraz alimenty na córkę O. D. w kwocie 400,00 zł miesięcznie.
Łączny miesięczny dochód rodziny to ok. 5.615,14 zł co daje 1.403,79 zł na osobę. W ocenie Prezydenta Miasta sytuacja finansowa skarżącej nie pozwala na podjęcie decyzji o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń. Mając jednak na względzie słuszny interes strony oraz fakt, iż jednorazowa spłata zadłużenia nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych zbytnio obciążyłaby budżet rodziny, organ postanowił rozłożyć na raty kwotę zadłużenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego, natomiast organ posiadający taką wiedzę z urzędu powinien wstrzymać wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 23 ust. 1, 5 i 8 u.p.o.u.a. po czym stwierdziło, że skarżąca nie przedstawiła dowodów, że zachodzą nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji jej rodziny. Zdaniem SKO użycie przez ustawodawcę wyrażenia "szczególnie uzasadnione okoliczności" oznacza, że zastosowanie instytucji określonych w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a., w tym umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Zasadą jest bowiem egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo tylko w sytuacjach szczególnych.
SKO wyjaśniło również, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W przypadku nieostrych pojęć typu "szczególnie uzasadniony przypadek", organ stosujący prawo dokonuje wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy sytuacja określona w przepisie występuje.
W ocenie SKO rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta nie nosi cech dowolności. Organ poczynił bowiem prawidłowe ustalenia faktyczne, zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił treść zaskarżonej decyzji. W szczególności organ dokonał analizy sytuacji rodzinnej i dochodowej, uwzględnił wysokość wydatków, wiek strony i jej dzieci, warunki mieszkaniowe, brak zaległych opłat w opłacaniu czynszu. SKO zgodziło się z Prezydentem Miasta, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia kwot z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W sytuacji rodziny skarżącej nie zachodzą bowiem szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. Od czasu, gdy wypłacano świadczenia uznane następnie za nienależne, sytuacja skarżącej nie uległa istotnej zmianie, tym bardziej na skutek jakichś wydarzeń szczególnych. W odwołaniu skarżąca nie podała żadnych nowych faktów, zaistniałych w sytuacji jej rodziny, które nosiłyby znamiona wydarzeń nadzwyczajnych.
SKO stwierdziło również, że interes społeczny wymaga przede wszystkim, aby dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe w sprawach przedmiotowych świadczeń, w przypadku, gdy nienależnie przyznały takie środki osobie nieuprawnionej, nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Środki te mają bowiem służyć co do zasady wyłącznie osobom uprawnionym. Tych środków nie jest przy tym nieograniczona ilość, pozwalająca na korzystanie z nich przez wszystkich potrzebujących. Niedomaganie się od strony zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń, naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny Państwa, ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość społeczna i zaufanie obywateli do organów władzy.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała wliczanie do jej dochodu świadczeń z pomocy społecznej, natomiast w dalszej części powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wadliwość postępowania organów Sąd upatruje w błędnej kwalifikacji pisma skarżącej z dnia 27 listopada 2019 roku. Należy wyeksponować, że pismo to zostało wniesione w terminie otwartym do zaskarżenia odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], którą organ uznał pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na J. L. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] za okres od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. w łącznej kwocie 400,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane (pkt I decyzji); zobowiązał skarżącą do: 1) zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych na J. L. w łącznej wysokości 400,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia spłaty należności, w formie wpłaty do kasy lub na rachunek bankowy organu w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji;
- 2) zwrotu odsetek ustawowych naliczonych od należności głównej do dnia spłaty należności, które na dzień wydania decyzji wynoszą 1,00 zł (pkt II decyzji).
Pismo skarżącej zostało oznaczone jednoznacznie, jako "Odwołanie". Podano w nim również datę i numer kwestionowanej decyzji. Skarżąca wyraźnie wyartykułowała, że "zaskarżam w całości w/w decyzję i wnoszę o jej zmianę i umorzenie w/w kwoty". Organy obu instancji przyjęły, że przedmiotowe pismo stanowi wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. i w tym trybie prowadziły postępowania, badając sytuację rodzinną, majątkową, dochodową i zdrowotną rodziny skarżącej. Takie postępowanie było wadliwe. Treść pisma skarżącej z dnia 27 listopada 2019 roku jest jednoznaczna i wskazuje intencję zakwestionowania decyzji organu I instancji w przedmiocie uznania pobranych świadczeń z funduszu za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. To, że skarżąca obok wniosku o uchylenie decyzji organu I instancji wnosiła również o "umorzenie w/w kwoty" dowodzi jedynie tego, że skarżąca nie jest zorientowana w niuansach przepisów prawa.
Jeżeli strona w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji wnosi pismo, które oznacza jako odwołanie, wskazuje w nim numer i datę kwestionowanej decyzji organu I instancji, a także wnosi o jej uchylenie, to nie ma żadnych podstaw, aby takie pismo potraktować inaczej niż wynika to z jego treści. Zawarty w przedmiotowym piśmie wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jak również złożone przez skarżącą oświadczenie w dniu 16 grudnia 2019 roku, niczego w tym zakresie nie zmienia, a wskazuje jedynie, że skarżąca nie zgadza się z nałożonym na nią obowiązkiem zwrotu. Jeżeli natomiast, wskazanie na umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń powodowało wątpliwości organu, co do charakteru wniesionego przez skarżącą pisma z dnia 27 listopada 2019 roku, to obowiązkiem organu było skarżącą o tym poinformować, i zapytać o faktyczne intencje – stosownie do art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. Przedstawiony wniosek jest tym bardziej uzasadniony, że skarżąca w przedmiotowym piśmie podała, że o śmierci ojca córki dowiedziała się od osób postronnych, nie utrzymywała z nim żadnego kontaktu od 17 lat, gdyż był osobą bezdomną i uzależnioną od alkoholu.
Skarżąca powoływała się zatem na okoliczności istotne z perspektywy rozstrzygnięcia inkorporowanego decyzją z Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o uznaniu pobranych świadczeń z funduszu za świadczenia nienależnie pobrane. Organ, jako podmiot fachowy miał przecież wiedzę, że powołane przez skarżącą okoliczności są irrelewantne w postępowaniu o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, a mają znaczenie w postępowaniu o uznanie pobranych z funduszu świadczeń za nienależnie pobrane.
Przesłanką leżącą u podstaw uznania wypłaconych skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane była śmierć dłużnika alimentacyjnego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, dłużnik alimentacyjny zmarł w dniu [...] grudnia 2018 roku, a więc przynajmniej już w tej dacie wygasło jego zobowiązanie do alimentacji córki. Konsekwencją tego była również utrata przez nią uprawnienia do korzystania ze wsparcia funduszu alimentacyjnego, które - jak głosi preambuła ustawy - udzielane jest jedynie dla tych osób, które nie otrzymują należnej im pomocy ze strony zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowią zatem niejako ekwiwalent alimentów, które nie mogą jednakże z różnych przyczyn zostać wyegzekwowane od osób zobowiązanych do ich uiszczania.
Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. a u.p.o.u.a. przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć takie świadczenie z funduszu alimentacyjnego, które zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu.
Zaistnienie obiektywnej okoliczności w postaci śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji stanowi jednocześnie przesłankę uniemożliwiającą dalsze pobieranie przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wszelkie pobrane świadczenia po śmierci dłużnika alimentacyjnego będą musiały zostać zwrócone.
Należy bowiem dostrzec, że w art. 23 ust. 1 oraz w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. mowa jest o świadczeniu nienależnie pobranym, a nie o nienależnym świadczeniu.
O ile z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, o tyle pojęcie świadczenia nienależnie pobranego wprowadza już pewien element subiektywnej oceny sytuacji, odnoszący się do właściwości osoby uprawnionej, stanu jej wiedzy i świadomości braku podstaw do pobierania uprzednio przyznanego jej świadczenia.
Potrzeba rozróżnienia tych dwóch pojęć, podnoszona pierwotnie w kontekście problematyki zwrotu świadczeń rodzinnych, sygnalizowana jest również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdzie stwierdza się wprost, że świadczenie wypłacone za okres przypadający po śmierci dłużnika alimentacyjnego jest świadczeniem nienależnym. Tymczasem ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, definiowanego jako świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stąd też obowiązek zwrotu winien obciążać tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2630/14 oraz z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1962/15, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 42/19, w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1429/18 w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 386/19, we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. IV SA/Wr 371/19, w Gdańsku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. III SA/Gd 752/19 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni podziela, akceptując tym samym kształtujący się w ostatnich latach kierunek wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Ogólny kierunek interpretacji przepisów dotyczących nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wyłaniający się z powołanych orzeczeń jest taki, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 u.p.o.a., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 2 pkt 7 "c" potraktował także świadczenie "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", to oznacza to, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony – wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. II SA/Lu 878/17.
Wskutek wadliwej kwalifikacji pisma odwołania skarżącej z dnia 27 listopada 2019 roku kwestie te w ogóle nie były badane przez organ II instancji. W sposób niedozwolony i wadliwy skarżąca została pozbawiona możliwości kwestionowania decyzji o uznaniu pobranych z funduszu świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, czym naruszono art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a.
Organy potraktowały odwołanie skarżącej, jako wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń i rozpoznały go wyłącznie przez pryzmat okoliczności kształtujących rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. W konsekwencji podnoszone przez skarżącą okoliczności, o braku wiedzy o śmierci dłużnika alimentacyjnego w okresie pobierania świadczeń z funduszu, nie zostały rozważone w kontekście zastosowania art. 19 ust. 1 i art. 23 ust. 1 oraz w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, jako naruszające przepisy procesowe – art. 7 § 1, art. 8 § 1, art. 10, art. 15 K.p.a. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] potraktuje pismo skarżącej z dnia 27 listopada 2019 roku, jako odwołanie od wskazanej w nim decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [....] i nada mu stosowny bieg.